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Fallo Completo. | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00363559951 de Utsupra.
Jurisprudencia del Fuero Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires
Ref. Jurisprudencia del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, sentencia recaída en la Causa Nro.: 2613-0. Autos: MAZUR MIGUEL ANTONIO c/ GCBA s/ REVISION CESANTIAS O EXONERACIONES DE EMP. PUBL., Sala II, del día 16 de agosto de 2011, sobre el tema: Empleo Público - Cesantía del Empleado Público - Pase a Disponibilidad - Régimen Jurídico - Interpretación de la Ley - Principio de Legalidad - Vicios del Acto Administrativo - Estabilidad del Empleado Público -
FALLO COMPLETO
En la Ciudad de Buenos Aires, a los 16 días del mes de agosto de dos mil once, reunidos en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dictar sentencia en los autos “MAZUR MIGUEL ANTONIO C/GCBA S/ REVISIÓN CESANTÍAS O EXONERACIONES DE EMP. PUBL.)”, EXP. 2613/0, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver: ¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? Practicado el sorteo, resultó que la votación debía realizarse en el siguiente orden: Señores Jueces de Cámara Doctores Esteban Centanaro y Nélida Mabel Daniele. A la cuestión planteada el Dr. Esteban Centanaro dijo: RESULTA: 1.- Que -a fs. 1/4- el actor, Sr. Miguel Antonio Mazur interpuso recurso de revisión contra el Decreto Nº 232-GCBA-09, según copia obrante a fs. 10, por la que se lo declaró cesante en sus funciones, con el objeto de que se condene a la demandada a reubicarlo, conservando la estabilidad que tenía hasta el momento de disponerse su cesantía. Relató que, al momento de su ingreso al GCBA -el 1/01/99- fue asignado para prestar servicios en el Parque de la Ciudad de Buenos Aires, dada su calidad de mecánico, y que en ese entonces, estuvo a cargo del Departamento Técnico. Explicó que tenía asignada la interpretación de planos y calibrado y reparación de motores, aunque destacó que “la tarea de mecánico es de interés y aplicación en cualquier área, sobre todo considerando el sinnúmero de servicios que requiere el Gobierno de la Ciudad quien tiene a su cargo nada menos que la organización, aprovisionamiento y prestaciones de escuelas, hospitales, paseos públicos, cementerios, transporte, dependencias dedicadas al deporte, a la tecnología, al turismo, etc.” (fs. 2). Indicó por último, que su horario de trabajo era de 7 a 14.00 horas. Señaló que esas tareas fueron llevadas a cabo con normalidad, con corrección e idoneidad, y que jamás merecieron reproche, hasta que el día 12/03/08 le notificaron que no pertenecía al Parque de la Ciudad y que, en su lugar, debía presentarse en el Instituto de la Carrera sito en H. Yrigoyen y Bolivar para firmar el presentismo una vez por semana. Luego -agregó-, en mayo de ese mismo año, lo enviaron al Programa de Reconversión Laboral en Perón y Boulogne Sur Mer, en donde asistió a algunos cursos, mientras seguía firmando una vez por semana. En esa época le entregaron un certificado de Permanencia, a los efectos de percibir el sueldo. Señaló que más adelante le informaron que debía presentarse semanalmente en el quinto piso del edificio ubicado en C. Pellegrini y Sarmiento (comúnmente llamado Mercado del Plata), en el cual funciona el Registro de Agentes en Disponibilidad (RAD); luego cambiaron el sistema de firma del presentismo, el que pasó a modalidad diaria y luego, retornó a la forma semanal. Explicó que, en ese contexto, continuó esperando su nueva reubicación hasta que, en forma sorpresiva, el día 15 de abril, cuando concurrió a firmar como lo hacía habitualmente, lo obligaron a firmar su exoneración sin motivos atendibles ni entendibles que justificaran la actitud del Gobierno de la Ciudad. Inició, así, la presente acción con el objeto de que se ordene su reincorporación en la medida en que entiende que su situación no encuadra en el ap. a) del art. 57 de la Ley 471, por cuanto: a) el Parque de la Ciudad no fue disuelto, ni sus funciones eran ejecutivas, b) su cargo como mecánico no fue suprimido en el ejido de la Administración Pública, c) no puede decirse que su función deviniera innecesaria ni, d) fue él, objeto de sumario administrativo alguno. Argumentó al respecto, que la decisión del Gobierno, “bajo la denominación de cesantía encubre una extinción forzada del vínculo laboral con la Administración Pública, la cual resulta contraria con los principios generales del trabajo”. Funda tal afirmación en la consideración -antes descripta- de que sus funciones no pudieron suprimirse, en atención a que “un mecánico tiene destino suficiente en cualquier plaza dentro de la órbita del Gobierno” (fs. 2). Invoca una afectación al derecho al trabajo, en las condiciones en que ha sido consagrado por el art. 43 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que reconoce, a su vez, la aplicación de los principios del derecho del trabajo y la protección de ese derecho en los términos de la Constitución Nacional, los convenios ratificados y las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo; entre los cuales destaca como relevantes, los principios de “la norma más favorable al trabajador”, “conservación del contrato”, “de interpretación y aplicación de la ley”; “irrenunciabilidad” y los relativos a los límites al poder de modificación de las condiciones de la prestación del trabajo, propias del empleador. Concluyó en torno al punto que, si bien la ley 471 no reconoce en forma expresa los derechos inalienables del trabajador dependiente de la Administración Pública, contiene otros, que, en el caso han sido vulnerados por el acto impugnado. Señala que el daño causado es irreparable pues, sin motivos que ameritasen su exoneración, quedó sin trabajo a los 58 años, lo cual dificulta su reinserción en el mercado laboral, “con el agravante de que la indemnización es de menor cuantía que si se tratara del personal de servicio doméstico” (fs. 3 vta.). 2. Mediante oficio de fs. 70, el GCBA precisó -con copia de la documentación pertinente- las circunstancias que precedieron el dictado del cese del actor. Así, informó que éste pasó a disponibilidad del RAD por resolución Nº 92-MDEGC-08 “proveniente del Parque de la Ciudad”; que posteriormente -por Resolución nº 332-MHGC-08- se determinó que, previo a su reubicación debía ser evaluado y capacitado por el Instituto Superior de la Carrera; y que, en último término -mediante Nota nº 54.181-DGRH-2008- se solicitó a ese Instituto, un informe final respecto de la situación del actor (y demás agentes). 3. A fs. 76/vta., la Sra. Fiscal ante la Cámara dictaminó en relación con la competencia del Tribunal y la habilitación de la instancia; y el tribunal resolvió, al respecto a fs. 78/79. 4. Al contestar el traslado de la demanda (a fs. 85/90), el GCBA señaló que la razón de la cesantía es la que surge de los motivos del decreto 232/09. Explicó en ese sentido, que en rigor, lo que se le notificó 12/03/08 no fue que había “dejado de pertenecer al Parque de la Ciudad, debiendo presentarse en el Instituto de la Carrera”, como adujo, sino su pase a disponibilidad dispuesto por Resolución 92-MDEGC-08, acto que -resaltó- “consintió plenamente” (fs. 87 vta.). Ratificó que el ingresó del actor al GCBA se produjo el 01/01/99; y con ello, reafirmó que su antigüedad al momento del pase (10/04/08) era de 9 años y 10 meses. A su vez, de allí concluyó que -de acuerdo con lo que dispone el decreto 218/03- el plazo máximo para su permanencia en el RAD era de seis meses. Por tales fundamentos, sostuvo la legitimidad del decreto 232/09, dictado en el expediente administrativo Nº 10.380/2009 que ofreció como prueba. En relación con la crítica concreta del actor, señaló: “El recurrente cuestiona la medida dispuesta, alegando que su situación no encuadra en el art. 57, inc. a) de la ley 471. Ello no es así. Si bien el Parque de la Ciudad no ha sido disuelto, desde el año 2003 fueron cerrados los diversos juegos mecánicos, suprimiéndose varios puestos de trabajo, entre ellos, el del actor”. Indicó que “el cierre del lugar de trabajo del actor fue dispuesto por la Disposición Nº 10/GCBA/DGGEP/03, publicado en Boletín Oficial (BOCBA) Nº 1824 del 24/11/2003” (fs. 88). Más adelante, manifestó: “[p]osteriormente, si bien por Resolución Nº 147/PJCABA/CBAS/07 (Boletín Oficial (BOCBA) Nº 2621 del 07/02/2007 el mismo fue reabierto, lo ha sido sólo en forma parcial, limitado a algunos sectores y actividades que no comprenden juegos mecánicos”. Concluyó que el caso del actor no sólo encuadraba en el inciso a) del art. 3 del decreto 2182/03, sino también en el c); porque -respectivamente- “su cargo fue eliminado” y además, el agente desempeñaba “una función específica dentro de un organismo”, que devino innecesaria. En suma, la demandada argumentó que el acto administrativo impugnado fue emitido de acuerdo a constancias objetivas; que el actor fue oportunamente notificado de su pase a disponibilidad sin que esa medida hubiera sido cuestionada, y que no existen elementos que muestren vicios en el acto o un actuar ilegítimo o abusivo de la norma aplicada, por parte de la Administración (fs. 88 vta.); que además, es concordante con el art. 59 de la ley 471, que prevé -entre las causales de extinción de la relación de empleo público- el vencimiento del plazo de disponibilidad. 5. Finalmente, mediante la providencia que antecede se ordenó el pase de los autos al presente acuerdo. CONSIDERANDO: 6. Que, a fin de dar una adecuado tratamiento a la cuestión planteada, corresponde en primer lugar, tener presente que el decreto Nº 232-GCBA-09, por intermedio del cual el Sr. Jefe de Gobierno resolvió declarar el cese de la actividad del actor, fue dictado “de conformidad con lo establecido en el artículo 58 de la Ley 471 y los artículos 10, 1, 121, 14 y 15 del Decreto Nº 2182/GCBA/2003” (véase copias obrantes a fs. 10 y 36/37). Asimismo, de las demás constancias de la causa, resulta que: (a) el 12/03/08, el actor fue notificado de la Resolución Nº 92-MDEGC-2008, que -de acuerdo con las constancias de fs. 42/69, el 06/03/08- dispuso “transferir al RAD a los agentes que se indican en el Anexo I” (entre los cuales figura el actor-fs. 46-.). De acuerdo con los considerandos del acto, éste se funda en: i) lo dispuesto por el decreto reglamentario del Capítulo XIII de la ley 471, decreto Nº 2182/2003, en cuanto se refiere a los casos de “supresión de cargos, funciones u organismos, cuando fueran suprimidos por modificación de estructura por ser reasumido por órganos de mayor nivel o cuando el agente desempeñara una función específica dentro de un organismo y por la gestión desarrollada esa especialidad deviniera innecesaria”; ii) la nueva estructura orgánico funcional del GCBA, aprobada por decreto Nº 2075/07, que ubicó al Parque de la Ciudad como “Unidad Fuera de Nivel” de ese Ministerio -de Desarrollo Económico y que; iii) el cierre de los juegos y la clausura de los puestos gastronómicos del Parque de la Ciudad dispuesto por Resolución Nº 79-MDEGC-2008. Todo lo cual, generaba la necesidad de reestructurar funcionalmente la Unidad Fuera de Nivel Parque de la Ciudad “debiéndose incluir al personal afectado al régimen de disponibilidad vigente” (fs. 42). (b) Por su parte, la Resolución Nº 332-MHGC/08, de la misma fecha, resolvió que el personal destinado al RAD por Res. Nº 92-MDEGC-08, sería evaluado y capacitado por el Instituto Superior de la Carrera, con carácter previo a su reubicación (art. 1º). Además, dispuso que una vez cumplimentado ese proceso, el Instituto suministraría un informe individual para cada agente, en el que constaría “la capacitación o habilidad adquirida” y aconsejaría las tareas que, en forma más conveniente, podría desempeñar (art. 2º). Luego, contando con ese informe, el Ministro de Hacienda procedería “en función de las necesidades prioritarias de la Administración”, a instruir a la Dirección General de Administración de Recursos Humanos, “sobre el destino final al cual ser[ía] destinado cada uno de los agentes” (fs. 48). (c) Por intermedio de la Nota Nº 54.181-DGRH-2008 -de octubre de 2008- se requirió al Instituto Superior de la Carrera, que remitiera el informe final en donde constara la capacitación y resultado obtenido de los agentes y acerca de las licencias ordinarias pendientes de usufructuar (además de encomendarle la notificación al personal de que durante la semana de noviembre “deber[ían] concurrir a registrar asistencia al Registro de Agentes en Disponibilidad, sito en Carlos Pellegrini 211-5º - en el horario de 10 a 15.- donde se le indicar[ía] la modalidad de registro de asistencia” (fs. 49). (d) El Instituto Superior de la Carrera contestó al requerimiento, remitiendo una planilla con “la información solicitada en cuanto a capacitación y licencias ordinarias pendientes”; de donde surge que -en lo que aquí interesa- en lo atinente al actor, se señaló que había aprobado el “Curso Integral de Reconversión Laboral” y que no se le había ofrecido ninguna vacante (y que le restaba usufructuar 30 días correspondientes al período 2007/2008), (fs. 62). 7. En suma, de la reseña efectuada se advierte con claridad que el pase a disponibilidad del actor que resultó en el cese del mismo, no es el único antecedente normativo de esa última decisión; sino que, por el contrario, al disponerse el pase, se delimitaron una serie de pautas a seguir, que constituyeron el marco jurídico con que debe ser evaluado el decreto Nº 232-GCBA-09. En efecto, la Resolución Nº 92-MDEGC-08 -que dispuso su pase a disponibilidad- es sólo uno de los elementos que, según surge del expediente administrativo Nº 10.380/2009 (y de las propias afirmaciones de la demandada), precedieron y justificaron el cese del actor. Por ello, la circunstancia de que el actor no haya impugnado la Resolución 92-MDEGC-08, o que -en términos del GCBA- “haya consentido plenamente” [ese acto]; no obsta a la revisión judicial del acto administrativo que -con sustento principal en aquella- declaró su cese. Es decir, si bien del contraste del decreto impugnado con el artículo 58 de la Ley Nº 471 y su decreto reglamentario no se advierte su ilegitimidad, toda vez que: - esa norma faculta a la Administración a disponer el cese de los trabajadores no reubicados una vez vencido el plazo de disponibilidad correspondiente; - ese plazo de acuerdo con la antigüedad del actor (de conf. con el art. 10 del decreto Nº 2182/03) resulta ser -efectivamente- el que señala la demandada (6 meses); No puede pretenderse que la previa declaración del pase a disponibilidad y el cumplimiento -luego- del plazo señalado, sean las únicas condiciones jurídicas a las cuales se encontraba sometida la Administración y que debieron preceder al dictado del cese. Por el contrario, se trata de una facultad preponderantemente reglada. En efecto, el resto de las pautas específicas que el acto impugnado debió seguir -además de las emergentes del marco normativo general correspondiente- fue establecido por la propia Administración, a través de la Resolución 332-MHGC-08 que fijó las condiciones que específicamente ésta debía cumplir en orden a regularizar la situación de los agentes alcanzados por la resolución Nº 92-MDEGC-08. El artículo 7º de la LPA establece, en su parte pertinente, que “son requisitos esenciales del acto administrativo: [...] b) Causa. deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable [...] Ese complejo normativo puede ser interpretado como la consagración del derecho de la Administración a decretar el cese de los agentes -una vez acreditadas las circunstancias de hecho correspondientes- o como el deber de proceder a reincorporar a los agentes, salvo, en el caso excepcional en que concurrieran las circunstancias impeditivas; en cuyo supuesto la actuación podría -previa demostración de tales extremos- proceder a declarar el cese definitivo. En cualquier caso, la Administración debió proceder conforme a las condiciones previstas en el marco jurídico aplicable. 8. Sin perjuicio de ello, la distinción precedentemente aludida no resulta intrascendente. En efecto, como señala el actor, como agente público tiene derecho -por regla- a conservar el empleo. En consecuencia, las disposiciones relativas a la extinción del vínculo deben ser interpretadas de acuerdo con esa lógica; de la cual resulta en particular, que la facultad reconocida por el art. 58, deba ser interpretada desde tal perspectiva; con suma prudencia. Así, la conducta de la Administración debió ajustarse estrictamente a las normas jurídicas procedimentales a partir del pase a disponibilidad del actor, debiendo desplegar todos y cada uno de los deberes a su cargo, tendientes a reubicarlo; y no limitarse a constatar el transcurso del plazo de disponibilidad a los efectos del cese. Pues bien, las circunstancias acreditadas en la presente causa impiden aseverar que ese haya sido el temperamento adoptado por la demandada. Por el contrario, se advierte que ésta en ningún momento acreditó, en relación al actor, el cumplimiento del art. 2º de la Resolución Nº 332-MFGC-08, es decir, que el Instituto Superior de la Carrera haya instruido al Ministerio de Hacienda, acerca de las tareas que consideraba conveniente que realizara el actor en función de la capacitación obtenida (debidamente aprobada). En términos más generales, en ningún momento la demandada intentó siquiera argumentar cuándo o de qué manera procuró reubicar al actor en alguna dependencia del GCBA, una vez puesto “a disponibilidad”. Por todo ello, en definitiva, considero que el decreto que resolvió el cese de la actividad del actor, ostenta vicios en su causa y por ello debe ser revocado. 9. A mayor abundamiento, debe señalarse que una solución contraria implicaría desconocer el principio más elemental del Derecho Administrativo, el atinente a la juridicidad en el actuar regular de la administración. En efecto, en el particular, convalidar la decisión de la demandada conllevaría contrariar tanto principios superiores -de rango supralegal- vinculados a la naturaleza de los derechos en juego; y, por otro, actuar en contra de la reglamentación en cuya elaboración ha participado la propia demandada. En ese sentido, recuérdese que “[e]n el campo de la Administración Pública, el principio de legalidad se entiende en varios sentidos. Por de pronto, toda actuación administrativa debe fundarse en ley material, siendo éste el sentido que cabe atribuir al Artículo 19 de la Constitución Nacional, que traduce una garantía a favor de las personas. Paralelamente, este principio opera como restricción al ejercicio del poder público y exige ley formal o formal-material para las actuaciones que itnerfieren en la libertad jurídica de los particulares” (Ivanega, Miriam, Cuestiones de potestad disciplinaria y derecho de defensa, Buenos Aires, RAP, 2010, p. 66) La juridicidad entonces nuclea todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional hasta los precedentes administrativos en cuyo seguimiento se encuentre comprometida la garantía de igualdad, pasando por los tratados internacionales, la ley formal, los reglamentos y en su caso, los contratos administrativos. En ese marco, la juridicidad es un principio inspirador de todo el procedimiento administrativo, por lo que no es un valor renunciable (Comadira, Julio Rodolfo, con la colaboración de Laura Monti, Procedimientos administrativos, Buenos Aires, La Ley, 2002. Actuar dentro del orden jurídico para satisfacer el interés público no es lo mismo que aplicar automática o ciegamente el contenido de la norma, por cuanto debe tenerse presente el ordenamiento entero en el cual se inserta y adquiere su verdadero sentido. Como consecuencia, con el control de juridicidad la metodología judicial no debe construir un silogismo lógico jurídico sobre la base sólo de la ley, sino revisar el acto con un criterio amplio de adecuación a la unicidad del orden jurídico aplicable. 9.1. Asimismo, una solución contraria importaría asumir una conducta que contradice otra que la precede en tiempo, lo cual, a la luz de la doctrina de los actos propios, es inadmisible. “Una de las reglas jurídicas de aplicación corriente a los particulares y al propio Estado es la que concierne a la llamada “teoría de los actos propios”, fundada en el principio cardinal de la buena fe en el derecho de toda persona a la veracidad ajena y al comportamiento legal y coherente de los otros” (conf. CSJN, fallos 312:245). Aunque la problemática del venire contra propium factum no tiene una formulación autónoma, ello no impide que su aplicación halle fundamento normativo en lo dispuesto en los arts. 1198 y 1111 del Código Civil toda vez que la aludida doctrina es una derivación del principio de buena fe. “Si bien es cierto que la inadmisibilidad del comportamiento contradictorio fundamentalmente es una exigencia que impone la buena fe, el mantenimiento de la palabra empeñada, habrá de tenerse presente que la limitación que opera contra la incoherencia de una conducta ulterior a otra previa en la que se depositó la fides viene fundada más que en la concepción literal o textual del vínculo, en el contenido ético que, cual elemento natural y programático, aparece agregado como norma supletoria, pero de insorteable aplicación” (Morello, Augusto Mario y Stiglitz, Ruben S., “La doctrina del acto propio”, LL 1984-A). Además, en el ámbito del derecho administrativo el efecto de la doctrina de los actos propios debe ser necesariamente más amplio que en el derecho privado, como consecuencia de la jerarquía que se le reconoce a la doctrina entre las fuentes del derecho administrativo como derivación de un principio general del derecho (conf. Mairal, Héctor A., La Doctrina de los Actos Propios y la Administración Pública, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1988, p. 158). 10. En cuanto a las costas, no advierto motivos que justifiquen apartarse del principio objetivo de la derrota, por lo que considero que deben ser impuestas a la demandada vencida (conf. art. 62, CCAyT). Por todo lo expuesto, para el caso de que mi voto fuere compartido, propongo al acuerdo: Hacer lugar a la acción directa intentada y en consecuencia, revocar el decreto Nº 232-GCBA- en cuanto declaró el cese del actor como agente del GCBA. Con costas a la vencida. La Dra. Mabel Daniele, por los fundamentos desarrollados por el Dr. Centanaro, adhiere a su voto. Por las razones precedentes, el Tribunal RESUELVE: Hacer lugar a la acción directa intentada y en consecuencia, revocar el decreto Nº 232-GCBA- en cuanto declaró el cese del actor como agente del GCBA. Con costas a la vencida. Regístrese, notifíquese y –oportunamente- devuélvase.- Esteban Centanaro Nélida Mabel Daniele Juez de Cámara Juez de Cámara
Firmantes:
Dr. Esteban Centanaro; Dra. Nélida M. Daniele.
Numero Fallo:
14799
JURISTECA
Base de Datos del Departamento de Biblioteca y Jurisprudencia del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires
MAZUR MIGUEL ANTONIO GCBA REVISION CESANTIAS O EXONERACIONES DE EMP. PUBL. 16-08-2011
Fuente | Autor: Poder Judicial CABA - JURISTECA/Poder Judicial CABA - JURISTECA
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