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Fallo Completo. | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00363632832 de Utsupra.
Jurisprudencia del Fuero Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires
Ref. Jurisprudencia del Fuero
Remitimos a Uds. Jurisprudencia del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, sentencia recaída en la Causa Nro: 24708/0. Autos: ASESORIA TUTELAR Nº1 ANTE LA JUSTICIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO DE LA CABA c/ GCBA s/ AMPARO (ART. 14 CCABA). Sala II , del día 8 de noviembre de 2011, sobre el tema: Acción de Amparo - Amparo Colectivo - Legitimación - Asesor Tutelar - Establecimientos Psiquiátricos - Derechos de Incidencia Colectiva - Democracia Participativa - Publicidad de los Actos de Gobierno - Políticas Sociales - Recursos - Deberes de la Administración
FALLO COMPLETO
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los 8 días del mes de noviembre de 2011. VISTO: El recurso de apelación planteado por el GCBA a fs. 1454/1465 vta., contra la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la acción planteada y el recurso de apelación por honorarios de la letrada de la coactora (fs. 418 del expte. Acumulado “Asoc. de Profesionales J. T. Borda c/ GCBA s/ Amparo”) y; CONSIDERANDO: A la cuestión planteada, la Dra. Mabel Daniele dijo: 1. Que la sentencia de primera instancia hizo lugar a la acción planteada por la Asesoría Tutelar Nº 1 ante la Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires y la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda y en consecuencia ordenó al GCBA que: a) designe el personal técnico y profesional necesario a fin de cubrir adecuadamente las necesidades de servicio de cada una de las áreas del Hospital “José T. Borda”, en virtud de los requerimientos que surjan como consecuencia de la refuncionalización del establecimiento y comprendiéndose en los mismos el personal necesario para atender la higiene y la seguridad del establecimiento. Teniendo en cuenta que la designación de personal supone el llamado a concurso y su posterior sustanciación, se aclaró que una vez determinados los cargos necesarios en el plazo de sesenta días corridos, dichas vacantes sean cubiertas con carácter interino hasta tanto finalicen los respectivos concursos, de modo de no desatender las necesidades actuales. b) en el plazo de un año efectúe el relevamiento de la totalidad de las historias clínicas de los pacientes que actualmente se encuentren internados y en lo sucesivo se adopten las medidas necesarias para que las historias clínicas sean llevadas en debida forma, lo que debería ser informado en el expediente por quien resulte responsable de desarrollar la auditoría pertinente. c) en el plazo de sesenta días releve y cumpla con su obligación de asistencia a los pacientes del Hospital José T. Borda vinculadas a la provisión de ropa de cama y mobiliario necesarios en cada uno de los pabellones. d) en el plazo de noventa días corridos cumpla con las medidas de protección contra incendios y el plan de evacuación correspondiente, hecho que debería ser acreditado en autos en el plazo de diez días hábiles judiciales posteriores a su cumplimiento. e) que en el plazo de ciento ochenta días corridos proceda a llamar a licitación pública o seleccione el medio de contratación que resulte más idóneo y acorde a las normas legales, tendientes a la realización de todas las obras de infraestructura pendientes en el Hospital “José. T. Borda” referidas a las condiciones edilicias, instalaciones eléctricas, sanitaria, cloacal, de agua potable y de gas. Dichas obras deberán asegurar calefacción, ventilación, ambientes secos, sanitarios en condiciones óptimas, espacios de terapia y rehabilitación, consultorios, cocinas y office de enfermería en estado adecuado. Con relación a las contrataciones ya efectuadas o licitadas, ya sea que se encuentren paralizadas o no al presente, debía informar en autos en el plazo de un mes, cuáles son las obras ya contratadas, su estado actual y su cronograma de finalización. Todas las obligaciones emanadas de este punto, debían ser informadas a este Tribunal cada seis meses. Finalmente impuso las costas a la demandada vencida, en virtud del principio objetivo de la derrota y reguló los honorarios de la Dra. Fontán en la suma de dos mil pesos ($ 2.000). 2. Que, en primer término, la Sra. Magistrada hizo un exhaustivo relato de los antecedentes fácticos y constancias anejadas al expediente. Señaló que el 26 de mayo de 2008 se hizo lugar a la medida cautelar solicitada en autos por el Sr. Asesor Tutelar y en consecuencia se había ordenado al GCBA que: a) Presente en 20 días hábiles el plan actualizado de las obras (infraestructura edilicia, instalaciones eléctricas, cloacal, de gas, y de agua potable que se esté ejecutando en el Hospital Borda, o que se prevea ejecutar y en su caso, informe acerca del estado de avance de las mismas si se estuvieran ejecutando. Aclaró, en aquel momento el Dr. Treacy, que debía presentarse al Juzgado el detalle de las obras, el proyecto técnico previsto, la forma de contratación, el cronograma expreso de los trabajos según el tiempo necesario que se estime para su ejecución y finalización, sin perjuicio de destacar cuáles obras se encuentran finalizadas, en su caso; b) Presente en 20 días hábiles un plan de reubicación de los pacientes alojados en el Hospital Borda, que permita la realización de las obras, evitando en absoluto cualquier tipo de riesgo para las personas internadas, trasladándolos sea dentro del mismo Hospital o a otros sistemas de internación públicos o privados, o a tratamientos domiciliarios, debiendo efectuarse con comunicación inmediata posterior al Juzgado civil o penal que hubiera dispuesto la internación, o aquél que se encuentre de turno en dichos fueros. c) Presente en el plazo de 30 días hábiles un relevamiento de las necesidades de recursos humanos en el Hospital (enfermeros, médicos psiquiatras, psicólogos, trabajadores sociales, terapistas ocupacionales, personal administrativo, personal de mantenimiento, y personal de seguridad); d) Instrumente de inmediato las medidas que en el ámbito de su competencia estime conducentes para asegurar la atención adecuada de los pacientes internados en el Hospital Borda, absteniéndose de realizar admisiones que excedan la capacidad del Hospital, adoptando las medidas de derivación que resulten necesarias, tanto a otros establecimientos públicos como privados, para que cada una de las personas que requieran internación sea alojada en condiciones adecuadas para la eficacia del tratamiento, y su contención y atención en los aspectos médico, psicológico y social; e) Audite las historias clínicas, revisando médicamente a los pacientes internados en los servicios ubicados en la planta baja y en el primer piso del Pabellón B (Siglo XXI), y debiendo informar el resultado de ello en el plazo de 30 días hábiles y f) Ordene a la Superintendencia Federal de Bomberos de la Policía Federal Argentina, que efectúe un relevamiento en el Hospital Borda, e informe al Juzgado en el plazo de 20 días hábiles acerca de las irregularidades que detecte en materia de prevención contra incendio, y qué factores de riesgo corresponde eliminar. 3. Que advirtió que las actuaciones iniciadas por el Sr. Rivadeneira fueron tenidas por desistidas a fs. 207, por no haber acreditado su legitimación. Idéntica situación se presentó en los autos “Bejarano, Susana Beatriz c/ GCBA s/ Amparo”, expte. 25533/0 iniciados ante su Juzgado y oportunamente acumulados, como también con los autos “Garrafa, Gabriel, Fernando c/ GCBA s/ amparo”, iniciado ante el Juzgado Nº 4 y luego también acumulado a este proceso. De esa manera resolvió exclusivamente las pretensiones esgrimidas por el Sr. Asesor tutelar y las de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda, cuyo amparo proveniente del juzgado Nº 2 fue también acumulado a este proceso, razón por la cual dictó una única sentencia. Así en primer término la Sra. Magistrada de grado rechazó la falta de legitimación activa de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda opuesta por el GCBA. De ese modo cotejó lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad con lo previsto en el estatuto de la Asociación de la cual surge que entre sus fines y propósitos se encuentran, entre otros, defender y promover aquello que contribuya al respeto por la condición humana, dentro y fuera de la institución, defender los intereses individuales y colectivos de los trabajadores que agrupa y representarlos ante los empleadores, autoridades o entidades ante las cuales sea menester ejercer dicha representación. Así concluyó en que la acción incoada hallaba adecuado sustento en el objeto de la institución puesto que el objeto del amparo, concretamente, era que “se ordene dictar los actos administrativos conducentes para que las empresas contratistas finalicen y entreguen la totalidad de las obras del Hospital cuyo retardo y/o paralización vulneran los derechos humanos de los pacientes, familiares y del equipo de salud del hospital […] al obstaculizar por omisión la protección de la salud de todos los pacientes y el ejercicio profesional de los trabajadores de la salud profesionales y no profesionales en franca violación a lo dispuesto por la ley básica de salud 153 y la ley de salud mental 448”. Se refirió también a la legitimación del Sr. Asesor respaldándose en las disposiciones de la ley 1903 y el artículo 14 de la Constitución. Posteriormente consideró la idoneidad de la vía, inclinándose por su procedencia, respaldando su postura en numerosas citas jurisprudenciales de ambas salas de la Cámara y el Tribunal Superior de Justicia. Enfatizó, así que “no quedan dudas acerca de que la vía del amparo resulta procedente en casos como el de autos donde la Asociación actora y el Sr. Asesor Tutelar invocan la afectación de derechos colectivos constitucionales agraviados, como lo son, entre otros el derecho a la salud de las personas con padecimientos mentales y el derecho a trabajar de los profesionales del Hospital en cuestión” (fs. 1438 vta.). Aclaró que el Sr. Asesor Tutelar había señalado a fs. 117/129 que la demanda había quedado circunscripta a: a) la designación de enfermeros para atender un promedio razonable de pacientes, b) la adecuada limpieza del hospital, c) el cumplimiento de las obras –permitiendo el trabajo propio del hospital, con fijación de plazos para tales obras, d) la reparación de los ascensores del hospital, estas pretensiones habían sido sostenidas originariamente por el Sr. Rivadeneira, aspectos en los cuales estuvo de acuerdo el Sr. Asesor, quien posteriormente amplió las pretensiones de fondo y solicitó que se ordenara al GCBA que: a) cesara en su omisión de establecer eficazmente las condiciones de seguridad y de habitabilidad para los pacientes internados en el hospital; b) ejecutara en el menor lapso posible las obras de infraestructura edilicia en el nosocomio de acuerdo a los contratos vigentes, informando su avance cada tres meses. A fin de dar cumplimiento con este punto requirió que se presentara un programa total de reparaciones de todos los pabellones referidas a las condiciones de infraestructura edilicia, instalaciones eléctricas, sanitaria, cloacal, de agua potable y de gas. Subrayó que dicho programa debía contemplar la reparación total de los ambientes interiores de internación asegurando calefacción, ventilación, ambientes secos, sanitarios en condiciones óptimas, espacios de terapia y rehabilitación, consultorios, cocina y office de enfermería en estado adecuado; c) estableciera y ejecutara las medidas de protección contra incendios y siniestros, estableciendo un programa de obras que detallara con precisión las obras a realizar, el proyecto técnico previsto, la forma de contratación, el cronograma expreso de trabajos. Asimismo peticionó que se ejecutara un plan de evacuación contra incendio, debiendo capacitar a todo el personal; d) arbitrara los medios para asegurar la limpieza e higiene de las instalaciones internas y la recolección de basura en los espacios verdes que rodean los pabellones; e) estableciera un plan progresivo de designación de enfermeros, médicos, psiquiatras, psicólogos, trabajadores sociales, terapistas ocupacionales, personal administrativo, personal de mantenimiento y personal de seguridad, teniendo en cuenta los requerimientos que surjan como consecuencia de la refuncionalización del establecimiento; f) efectuara un relevamiento de las necesidades de entrega de ropa de cama y mobiliario en cada uno de los pabellones y otros elementos necesarios debiendo proveerlos y cubrir las necesidades de los pacientes en cuando a su ropa personal; g) efectuara un relevamiento de la totalidad de los pacientes internados a fin de poder determinar el diagnóstico actualizado, la medicación suministrada, las causas y tiempo de internación certificando la necesidad de continuar con la internación. Por otra parte, continuó la Magistrada, la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda requirió se ordene dictar los actos administrativos conducentes para que las empresas contratistas finalicen y entreguen la totalidad de las obras del Hospital cuyo retardo y/o paralización vulneran los derechos humanos de los pacientes, familiares y del equipo de salud del Hospital al obstaculizar por omisión la protección de la salud de todos los pacientes y el ejercicio profesional de los trabajadores de la salud profesionales y no profesionales en franca violación a lo dispuesto por la ley básica de salud Nº 153 y ley de salud mental 448. 4. Que la magistrada de primera instancia agrupó las complejas problemáticas introducidas en el expediente en cuestiones relativas al personal, la atención particular de los pacientes, las medidas de protección contra incendios y siniestros y plan de evacuación y las referidas a las obras de infraestructura, tras enunciar el marco constitucional y legal en que enmarca este pleito. 5. Que en las cuestiones relativas al personal, esgrimió, en un puntilloso relato de los antecedentes del caso, que dan cuenta de que el Sector Terapia Corta no contaba con el personal suficiente de mantenimiento, y tenían solamente una enfermera cada 30 pacientes internados, en Terapia regular A-201 había 43 pacientes para una enfermera. Además el Jefe del Servicio, a cargo el día 23/04/07, había informado al entonces Sr. de la Asesoría Tutelar, Dr. Toselli, que sería necesaria la incorporación de dos enfermeros a la noche en cada turno, dos psicólogos y dos médicos más, sobre todo por la demanda de la atención ambulatoria. Asimismo da cuenta también que el día 27/04/07, fecha en que se llevó a cabo la segunda inspección ocular, el Jefe del Servicio del Pabellón 14-22 manifestó que al momento había 28 pacientes y 2 enfermeros titulares en cada turno, que necesitarían 4 enfermeros por tuno y los habían requerido sin éxito. Pasando revista de las necesidades de personal también se detallaron las necesidades de la Casa de Medio Camino en el año 2008 (fs. 255), en similar situación se encontraba el Hospital de Noche. Aclaró la Magistrada de grado que como consecuencia de la medida cautelar dictada en autos se habían incorporado: 2 administrativos, 21 camilleros, 39 enfermeros, 5 técnicos y 32 profesionales (incluyendo suplentes de guardia), de acuerdo con lo informado en autos por el Sr. Director del Hospital (fs. 208/213). Sin embargo como consecuencia de una auditoría posterior en el departamento Nº V (servicios 26, 11, 12, 23, 29 y 31) nuevamente surgía la necesidad de incorporar más profesionales. En idéntica situación se encontraba el servicio de mantenimiento y finalmente a fs. 1361/1363 se había acompañado un informe en donde se detallaban las necesidades personal administrativo, profesionales de la salud y de mantenimiento, como también a fs. 1380 se había incorporado el listado de personal necesario para el Hospital de Noche y la casa de Medio Camino. Tras el pormenorizado análisis de la Sra. Jueza, concluyó en que las necesidades de servicio referidas al personal, en la actualidad, no se veían satisfechas, por lo cual ordenó que al GCBA que designase el personal técnico y profesional necesario para cubrir adecuadamente las necesidades del servicio de cada una de las áreas de dicho establecimiento asistencial, teniendo en cuenta los requerimientos que pudiesen surgir como consecuencia de la refuncionalización del establecimiento, aclarando que se requerirían nombramientos interinos hasta finalicen los respectivos concursos. 6. Que en relación con la cuestión relativa a la atención particular de los pacientes, realizó, la Jueza, un detenido análisis de las falencias en el asunto, entre ellas puede mencionarse la recortada actividad de la Casa de Medio Camino, que podría atender a 12 personas, pero sólo atiende a 6 por las deficiencias edilicias y la carencia de recursos humanos (fs. 1378 y fs. 248). Así como que durante el reconocimiento judicial del día 27/04/04 un médico inspeccionó tres historias clínicas al azar y dos estaban totalmente desordenas y en las que la medicación no coincidía con el diagnóstico. Asimismo, agregó que del informe referido a la auditoría efectuada sobre parte de las historias clínicas del nosocomio, se habían constatado diversos defectos en su confección (fs. 660/838). Se había destacado además que el 62% de los pacientes se encontraban en condiciones de ser externados. Surgió también del reconocimiento judicial del 30/09/09 que a esa fecha, de acuerdo con los datos brindados por el Sr. Director existían 805 pacientes internados. Enfatizó la Sra. Jueza de grado que “al momento de efectuarse las inspecciones oculares se advirtió la falta de higiene, el mal estado y la cantidad justa de ropa de cama (fs. 110, 110 vta., 11 vta. -27/04/2007- y fs. 565 -10/02/2009), que algunas estufas no funcionaban, que el calefón tenía problemas, malas condiciones de higiene en las alacenas (fs. 565/565 vta.). Posteriormente, en el último reconocimiento judicial, de fecha 30 de septiembre de 2009, el Ing. Aruj se expidió en torno a la remoción de todos los artefactos referidos a la calefacción, señalando que ya no existían problemas en cuanto al agua caliente, manifestaciones que fueron reconocidas, además, por el Director del Hospital, quien informó que en aquél momento no había dificultad con el agua caliente y la calefacción (fs. 1333). En la misma inspección, al recorrerse el establecimiento, se observó que alguna ropa de cama se encontraba en mal estado (fs. 1334)” La magistrada de grado, concluyó en que no se cuenta con un relevamiento de la totalidad de los pacientes internados, con su respectivo diagnóstico actualizado, donde conste con exactitud la medicación suministrada, las causas y tiempo de internación y la necesidad de continuar con ella. Por ello ordenó que en el plazo de un año se efectúe el relevamiento de la totalidad de las historias clínicas de los pacientes que actualmente se encuentren internados y en lo sucesivo adopten las medidas necesarias para que las historias clínicas sean llevadas en debida forma. Resaltó además que tampoco se veía cumplida la obligación de asistencia del GCBA en torno a las necesidades de entrega de ropa de cama y mobiliario en cada uno de los pabellones y otros elementos necesarios, los que, afirmó, existen en cantidades justas y en pobres condiciones de mantenimiento e higiene. 7. Que, en cuanto a las medidas de protección contra incendios y siniestros y el plan de evacuación destacó que las falencias detectadas en el informe de fs. 636, se mantenía vigentes en septiembre de 2009, vale decir, en suma que el plan de evacuación del nosocomio no se adecuaba a lo establecido en la ley 1346 y no se encontraba aprobado por la Dirección General de Defensa Civil. Entre los defectos más graves se detalla que: “… no se han designado con nombre y documento por identidad a los responsables…, falta el plano croquis de todas las plantas del edificio; falta firma del profesional responsable del plan […]; falta planilla de capacitación de la totalidad del personal del nosocomio y si nos remitimos a las fotografías, la concurrencia es mínima; no hay constancia de la realización de simulacro de evacuación” (fs. 636). Además, en materia de prevención de incendios se detectaron deficiencias en el sistema hídrico, de rociadores, en los detectores y avisadores de incendio, en los extintores manuales, en la iluminación de emergencia, señalización de los medios de salida, sectorización, medios de salida y materialidad (fs. 435/439). Ello sin perjuicio de que como consecuencia de la medida cautelar dictada, el Director del Hospital hubiese manifestado que el departamento de mantenimiento poseía en su estructura una sección seguridad contra incendio, quien tenía a cargo la implementación de las medidas de prevención. Asimismo y a pesar del tiempo que insumió la tramitación de la causa, en lo que respecta a las cuestiones de seguridad edilicia no se avanzó mucho (informe de fs. 1065/1081 y fs. 1092/1098), tal como merituó la Sra. Jueza de grado. En efecto de acuerdo con el informe de la Superintendencia de Bomberos (fs. 414/439) surgían serias deficiencias en las condiciones de seguridad, edilicias, de instalación eléctrica y de gas. Puntualmente se advirtió la carencia de un mantenimiento adecuado y un deterioro de las instalaciones que hacía presumir la degradación de la estructura, corrosión de las armaduras pertenecientes a losas, vigas y columnas, fisuras en mamposterías y desprendimiento de revoques. En cuanto a la instalación eléctrica se había detectado la existencia de áreas precarias, con empalmes defectuosos y contactos a la vista que implicaban riesgos de electrocución para las personas y la producción de eventos ígneos, conductores eléctricos aéreos, que en su trayecto son suspendidos y sujetos en forma precaria. Se remarcó, en el informe merituado por la jueza la existencia de cajas de llaves de interruptores de luz sin tapa, encontrándose los contactos y terminales expuestos. Del mismo modo se subrayó que el nosocomio poseía tableros precarios sin puesta a tierra, carencia de disyuntores diferenciales y presencia de humedad en muros y techos. En cuanto a las instalaciones de gas se detectó también riesgo de intoxicación por monóxido de carbono y de acumulación de gas por deficiencias en la instalación. Sobre el particular se detectó también una gran cantidad de cañerías instaladas en forma precaria, con prolongaciones no adecuadas, sin las condiciones mínimas de seguridad, cañerías de goma en conexiones de artefactos, revestimiento sin expoxi y corroídas. La jueza resaltó que mediaron algunas tareas para reparar las irregularidades enunciadas, de acuerdo con el informe de fecha 27/04/09 y 30/04/09 (fs. 1032 y fs. 1055), pero no se cumplió con la gran cantidad de obras pendientes. Puntualmente, en el reconocimiento judicial del 30/09/09, el Ingeniero Aruj se expidió acerca del estado del proyecto de la nueva instalación de gas, calefacción y cambio de termotanques. “ …A tal fin exhibió la contrata y orden de ejecución nº 38474/SIGAF/2009 correspondiente a la obra “Provisión e instalación de un sistema de agua y calefacción para el Pabellón Central del Hospital de Salud Mental Dr. T. Borda, el que obra agregado a fs. 1327/1328” (fs. 1443 vta.), de acuerdo a esa contrata la obra debía finalizar el 26/02/10, sin embargo, advirtió la magistrada de grado que no se había acreditó en el expediente esa circunstancia. En lo que respecta a la instalación eléctrica, la propia demandada reconoció el 30/09/09 que el plan de gas y luz era parcial en tanto que no se refería al hospital en su totalidad sino al Pabellón Central. 8. Que finalmente en cuanto a las obras de infraestructura, la Sra. Jueza, resaltó que las únicas terminadas son las correspondientes a los Pabellones “A” y “B”. Agregó que si bien el pabellón Amable Jones se había terminado, pero mediaban algunas cuestiones inconclusas, que deberían acreditarse en autos. Apuntó que “la situación del Pabellón Central es inexplicable. La obra permaneció paralizada todo el proceso, con un estado de avance del 0, 67 %, pese a encontrarse adjudicada la Licitación Pública nº 346/SS/04 a Brincos SACIFI (fs. 239). El pabellón central constituye el ‘corazón del hospital’. Así se ha mencionado verbalmente al momento de efectuar las inspecciones oculares de febrero y septiembre de 2009”. (fs. 1445 vta.). La magistrada reconoció que, entre ambas constataciones la demandada había realizado esfuerzos tendientes a resolver los inconvenientes relativos a las estufas infrarrojas, el agua caliente, la calefacción el reemplazo de algunos vidrios rotos pero no podría olvidarse que continúan los techos cargados de humedad, goteras, caños expuestos, cables eléctricos y tomas de corriente sin debida protección, entre otras irregularidades. Explicó además que existían dos licitaciones públicas inconclusas respecto de ese pabellón, una referida a la infraestructura, ya mencionada cuyo ejecución es del 0,67 % y la obra referida a la instalación de agua caliente y calefacción central, adjudicada a SUNIL S.A., cuya finalización de obra estaba prevista para el 26/02/10 y no se había tenido noticias de ello en autos. La Sra. Jueza concluyó en que las condiciones de este Pabellón, que aloja un gran número de enfermos, lastiman a quienes las padecen y observan, resaltó que peor suerte tienen quienes se encuentran alojados en el Pabellón 14-22, lugar donde se encuentran los portadores de HIV y adictos, quienes a su patología y penurias suman la degradación de habitar un espacio ruinoso. 9. Que, finalmente, y tras recordar la obligación estatal de garantizar el derecho a la salud de las personas con padecimientos mentales y compulsadas las pruebas, consideró la existencia de una omisión de la demandada que justificaba la procedencia del amparo. Valoró que aunque se encuentra vedado a los jueces el diseño de las políticas públicas a los fines de la implementación de los derechos constitucionales, sí les compete una vez delineadas las políticas y creados los programas respectivos si éstos son razonables y constitucionales, es decir si se ajustan a los estándares constitucionales y luego, si se cumplen. Agregó por último que, más allá que las pretensiones de la demanda pudiesen suponer el compromiso de una elevada suma dentro del presupuesto de la Ciudad, no era posible pensar que ello pudiese convertirse en un obstáculo para satisfacer las necesidades más elementales de atención y calidad de vida de las personas con padecimientos mentales, teniendo en cuenta que el artículo 20 de la Constitución fija que el gasto en salud es una inversión social prioritaria. 10. Que, contra tal pronunciamiento se alzó únicamente la demandada, quien expresó sus agravios a fs. 1454/1465 vta. En primer término se agravió de la inexistencia, a su juicio, de legitimación en cabeza del Sr. Asesor Tutelar, como también de la aptitud para iniciar el presente de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda. Luego planteó que no concurrían los requisitos legales para la procedencia de la acción y que no mediaba omisión legal alguna. Asimismo, sin mayores argumentaciones apuntó que el fallo confundía actividad reglada y discrecional de la Administración. Posteriormente planteó la inadmisibilidad de la vía, ya que a su juicio no media ninguna ilegitimidad manifiesta en el accionar del GCBA del cual se pudiese derivar un daño cierto. Finalmente postuló que los plazos establecidos por la sentencia eran arbitrarios y exiguos y de cumplimiento imposible. Agregó que la imposición de costas resultaba infundada y apeló los honorarios por altos. 11. Que, ya radicado el expediente ante esta Sala, la Sra. Asesora General Tutelar contestó el recurso de apelación intentado. Esgrimió que el memorial no constituía una crítica razonada de la resolución impugnada, sino que simplemente disentía con los fundamentos de la Sra. Magistrada de grado. De ese modo solicitó que se declare desierto el recurso intentado y se confirme la sentencia apelada. Subsidiariamente replicó los argumentos de la Administración. Así sostuvo que el Sr. Asesor Tutelar poseía legitimación, fundándose en lo dispuesto en los artículos 17, 49 inciso 2 y 4 de la ley 1903 así como el artículo 494 del Código Civil. Asimismo citó, en respaldo de sus dichos, jurisprudencia tanto de este Tribunal, como de la Sala I de esta Cámara. Sostuvo además que la Administración se encontraba sujeta al principio de juridicidad, vale decir que debía actuar de conformidad con todo el ordenamiento jurídico. De ese modo apuntó que el agravio basado en la existencia de una zona de discrecionalidad que justificaba la ausencia de control judicial, carecía de sustento alguno, toda vez que el actuar discrecional de la Administración por aplicación del principio de juridicidad se encuentra sometido a control judicial. Enfatizó que las pruebas aportadas en la causa en punto a las falencias o defectos en la prestación del servicio de salud del Hospital José T. Borda que lo han convertido en un servicio brindado de forma tal que no satisfacía el interés público comprometido y para el cual fue creado, que es garantizar la salud mental de los pacientes, que en la actualidad y en el futuro, se encuentren internados en el Hospital José T. Borda de la Ciudad de Buenos Aires. Por ello, las acciones desarrolladas por el GCBA se han valorado como insuficientes para satisfacer el contenido mínimo y esencial del derecho a la salud mental de dichos pacientes, razón por la cual tal derecho no se encuentra garantizado. Por otra parte en relación con la falta de idoneidad de la vía, apuntó que el GCBA no demostraba esa circunstancia de ninguna manera ni había probado qué restricciones había tenido su derecho de defensa en juicio con motivo de ello. Destacó, además, la existencia de los presupuestos de su admisibilidad. Citó diversos fallos del Tribunal de Superior de Justicia en el cual se merita el descrédito teórico en que han caído nociones tales como cuestión política no justiciable, “acto de gobierno” o “acto institucional” en la medida en que han sido empleados como excusa para excluir de la revisión judicial a actos de los poderes políticos, aún cuando éstos afectaran derechos y garantías constitucionales. Por último destacó que el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales prescribe que en su artículo 2.1 que “cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos reconocidos. Finalmente postuló que el GCBA es sumamente dogmático al afirmar el carácter exiguo del plazo para llevar adelante las actividades ordenadas por el magistrado de grado, así como también los agravios referidos a la imposición de costas y honorarios, ya que no acreditaba motivos para apartarse del principio objetivo de derrota consagrado en el art. 62 del CCAyT. A fs. 1498/1550 la Asesoría Tutelar ante la Cámara acompañó copia del acta labrada en virtud de la visita efectuada al Hospital Borda con fecha 15 de noviembre de 2010 de la cual surgen numerosas deficiencias edilicias detectadas en el Pabellón 30 ( Admisiones) y en el Pabellón 14-22 (Adicciones); da cuenta también de falencias en materias de recursos humanos, ausencia de plan de evacuación, personal de seguridad insuficientes, entre otras anomalías, lo cual, a su juicio, no hace más que ratificar los argumentos que dieron lugar al dictado de la sentencia de primera instancia, la que solicitó se confirmase. 12. Que, corrido el traslado a la Fiscalía de Cámara, el Fiscal General Adjunto interpretó que la opinión del Ministerio Público se había efectuado a través de la contestación de la Asesoría Tutelar de Cámara, obrante a fs. 1473/1481). 13. Que a fs. 1554/1558 el Sr. Asesor Tutelar ante la Cámara acompañó la nota que recibió, suscripta por el Lic. Roberto Capiello, Jefe a cargo del Servicio 14-22 del Hospital Borda y representantes de SUTECBA, de la cual se desprende que por orden del Director del Hospital, Dr. Ricardo Picasso se “procedió a trasladar compulsivamente a los pacientes internados en el Servicio 14-22, a distintos servicios del hospital” y seguidamente se expone que “…no se entiende porque cerrar compulsivamente el único Servicio de Internación que tiene el hospital especializado en adicciones y distribuir “al boleo” a los pacientes, en servicios no preparados para atender esta patología. Con lo cual se perjudica tanto a los pacientes adictos, como al resto de los pacientes psicóticos del hospital”. 14. Que, a fs. 1561/1570 el Sr. Asesor Tutelar puso en conocimiento de este Tribunal que el día 7 de abril del año en curso tuvo lugar un incendio en el servicio 8 “Terapia Corto Plazo” ubicado en el segundo piso del Pabellón Central, ocurrido el día anterior por la tarde (6 de abril de 2011) y que tuvo como consecuencia, además de los daños materiales, la muerte de un paciente. En virtud de ello concurrió al Hospital Psicoasistencial Dr. José T. Borda” con la Sra. Secretaria de la Asesoría de Cámara, Dra. Irene Marcó, a fin de tomar conocimiento de lo ocurrido. Asimismo destacó que en oportunidad de la visita, se constató el cierre del Servicio 14-22 destinado a la atención de pacientes duales (psiquiátricos y adictos). Apuntó además las numerosas deficiencias del Pabellón Central, ponderadas en el pronunciamiento de grado y que derivaron, según su opinión, en el lamentable incendio que culminó con el fallecimiento de una persona. Resaltó la ausencia de un plan de evacuación y de medidas de seguridad, situación que también había sido contemplada en la sentencia de primera instancia, razón por la cual y en ese de marco, de inseguridad, afirmó se produjo el incendio que acabó con la vida del paciente Franklin Guarachi, de 33 años de edad. El Sr. Asesor Tutelar también expuso que ese paciente, víctima del incendio, había estado internado en la Unidad 20, y luego había sido trasladado al Servicio incendiado, encontrándose a disposición del Tribunal Oral Criminal Nº 1. Explicó, entonces que la Sra. Jefa del Servicio de Terapia Corto Plazo, había afirmado que ése no era un paciente de su servicio sino que presentaba problemas de adicciones y habían solicitado su traslado en varias oportunidades. Apuntó además que al momento de la inspección (el 7 de abril del corriente), el Sr. Roberto Romero, director de la Administración del Hospital había manifestado, en relación al Servicio 14-22 (adicciones) que el mismo se encontraba cerrado y que los pacientes habían sido reubicados en distintos servicios del hospital. Aclaró que originariamente se había pensado en el traslado de todo el servicio de adicciones al Pabellón 25, B que está destinado a neurología –y que los pacientes de neurología iban a ser trasladados a otro servicio para dejar el lugar disponible para los pacientes duales (adictos y psiquiátricos), pero como el baño del Servicio 25 B tuvo un principio de incendio el traslado no pudo realizarse. Agregó, el Sr. Asesor, que la situación de esos pacientes también fue tratada por la sentencia de grado. Concluyó entonces que el paciente fallecido no debía estar en el Servicio 8 Terapia Corto Plazo, ello en razón de su adicción, que podría haber sido trasladado por su patología al servicio que fue cerrado el 28 de marzo de 2011. 15. Que, tal como sostuvo la Sra. General Tutelar, en su contestación del recurso intentado por el GCBA, ciertamente, los agravios planteados aparecen como escasamente fundados frente a un pronunciamiento de grado tan sólido como el que surge de fs. 1430/1449. En efecto no rebate sustancialmente ninguna de las afirmaciones de la magistrada, ni niega ninguno de los numerosísimos informes acompañados en la voluminosa causa, profundamente estudiada por la anterior instancia. No desconoce ninguna de las múltiples irregularidades denunciadas en todos las problemáticas descriptas analíticamente por la Sra. Jueza de grado en cuanto a los déficits en materia de personal, de atención de los pacientes, de infraestructura edilicia y de seguridad. 16. Que, en materia de legitimación del Sr. Asesor Tutelar cuadra recordar que el artículo 49, de la ley 1903, cuando enumera las funciones de los Asesores Tutelares ante los juzgados de primera instancia y ante la Cámara, prevé: “…2. Promover e intervenir en cualquier causa o asunto y requerir todas las medidas conducentes a la protección de los derechos de las personas menores de edad, de los/las incapaces o inhabilitados/as, de conformidad con las leyes respectivas cuando carecieren de asistencia o representación legal; fuere necesario suplir la inacción de sus asistentes o representantes legales, parientes o personas que los o las tuvieren a su cargo, o hubiere que controlar la gestión de estos/estas últimos/as. 3. Requerir a las autoridades judiciales la adopción de medidas tendientes a resolver la situación de las personas menores de edad, incapaces e inhabilitados/as cuando tomen conocimiento de malos tratos, deficiencias u omisiones en la atención que deben dispensarles, tutores/as, curadores/as o las personas o instituciones a cuyo cuidado se encontraren. En su caso pueden, por sí solos, tomar medidas urgentes propias de la representación promiscua que ejercen. 4. Intervenir en los términos del artículo 59 del Código Civil en todo asunto judicial o extrajudicial que afectare los derechos de las personas menores de edad o de los/las incapaces, y entablar en defensa de estos/estas las acciones y recursos pertinentes, sea en forma autónoma o junto con sus representantes necesarios”. En la especie el Sr. Asesor Tutelar acciona en defensa del derecho a salud mental, enmarcado en las leyes 153 y 448, así como en la dignidad humana que se ve afectada en el caso de autos. En su respaldo citó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa rica), en su artículo 11.1, los instrumentos internacionales de Derecho Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas crueles Inhumanos o Degradantes, la Convención sobre los Derechos del Niño. Fundó también la acción en los principios para la protección de los enfermos mentales y el mejoramiento de la atención de la salud mental. En el ámbito de la Constitución local sienta su demanda sobre el artículo 20 que consagra el derecho a la salud integral, así como el artículo 21 inciso 12 que establece que las políticas de salud mental reconocerán la singularidad de los asistidos por su malestar psíquico y su condición de sujetos de derecho, garantizando su atención en los establecimientos estatales” De ese modo el acceso a una adecuada atención de la salud mental en las instituciones públicas de la Ciudad, constituye un derecho de incidencia colectiva, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, segundo párrafo y del artículo 14 segundo párrafo de la Constitución de la ciudad, lo que claramente legitima al Sr. Asesor. Debe destacarse, al respecto, que los derechos de incidencia colectiva gozan de protección jurisdiccional. En tal sentido, la Constitución Nacional (art. 43) distingue claramente entre diferentes situaciones, a saber: a) la defensa de un interés propio, exclusiva y excluyente y b) la defensa jurisdiccional de intereses de incidencia colectiva. El primer párrafo del artículo citado contempla el amparo “tradicional”, que puede ser interpuesto por toda persona que una vez lesionados, restringidos, alterados o amenazados por un acto u omisión manifiestamente ilegítimo o arbitrario, derechos o garantías que le son propios. En el 2º párrafo, en cambio, hallan expresan recepción los intereses colectivos, lo que aparece como una clara diferencia con el daño a un derecho subjetivo clásico. 17. Que, huelga recordar, que este Tribunal sostuvo que, en su dinámica institucional, la Constitución porteña es más amplia que la nacional al consagrar una legitimación que, en ciertas materias, faculta a litigar a quien invoque -simplemente- el título de “habitante” (de esta Sala ver el precedente “Barila, Carlos”, sentencia de fecha 5/2/2007, amp. Scheibler, Guillermo Martín, “Autonomía, participación y legitimación en el amparo porteño”, en Daniele, Mabel -directora-, Amparo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2008, La Plata, Buenos Aires, Librería Editora Platense, p. 237). Textualmente señaló este Tribunal que “... la Constitución local -en diversos aspectos que habilitan la intervención judicial- es novedosa y, por tanto, ajena a los conceptos que, tradicionalmente, se han sostenido en el orden nacional...”. En función de ello, se precisó que “... en el amparo si la lesión es de un derecho de incidencia social o colectiva, no importa que quien lo alegue sea titular de un interés personal; por el contrario resulta suficiente la afectación del derecho colectivo consagrado por la Constitución y que, quien acciona, revista el carácter de habitante” (ver la citada cuasa “Barila”). Tal amplitud, es, por lo demás, acorde con la Constitución local, que define -desde su primer artículo- a sus instituciones como una democracia participativa, y, a partir de allí, de modo coherente con su filosofía, reconoce no sólo la existencia de derechos individuales sino también colectivos, y respecto de éstos últimos establece variados medios para su salvaguarda. Es que los sistemas institucionales actuales procuran -ante la crisis de legitimidad de la democracia indirecta- superar la tradicional trilogía de poderes/funciones estatales, descentralizándolo entre diversos actores sociales funciones específicas de autogestión y control. Como dice Gordillo “... el sistema se perfecciona hoy en día con más transferencia [de atribuciones estatales] y hasta la fractura del poder, como medio de preservar la libertad...” (Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo,t. I, 2007, Buenos Aires, FDA). Es, en tal contexto, que la ampliación de la legitimación se inserta en la dinámica constitucional, como un mecanismo de participación ciudadana en el control de la gestión estatal, en un todo concorde -como se dijo- con la principio de democracia participativa (art. 1, CCABA) y con el carácter -por regla- público de los actos de gobierno (art. 1, CCABA). En ese orden de ideas, es útil destacar que el control de la actividad estadual -en un sistema que se autodefine como participativo y en el que, en algunas materias colectivas, sociales o comunitarias, la legitimación comprende a cualquier habitante-, el acceso a la justicia debe ser, obviamente, amplio (art. 12, inc. 6 CCABA). En esos términos, cabe recordar que se encuentra legitimado el Sr. Asesor para iniciar la presente tal como ya ha sido reconocido por este Tribunal, en los precedentes “Asesoría Tutelar CAyT Nº 1 c/ GCBA s/ amparo”, expediente nº 33942/0, pronunciamiento del 26/11/09, como también in re “Asesoría Tutelar Justicia Contencioso Administrativo y Tribu. c/ GCBA s/ Hábeas Data” (art. 16 CCABA), pronunciamiento del 30/2/02, entre otros. 18. Que, en punto al cuestionamiento de legitimación de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda, debe recordarse que tal como señaló la Sra. Jueza de grado, en el objeto social de la entidad se encuentra, entre otros fines y propósitos el de defender y promover a aquello que contribuya al respeto por la condición humana dentro y fuera de la institución; defender conforme al derecho constitucional los intereses individuales y colectivos de los trabajadores que agrupa y representarlos ante los empleadores, autoridades, o entidades ante las cuales sea menester ejercer dicha representación, no pudiendo la Asociación establecer diferencia alguna por razones ideológicas, de nacionalidad, raza o sexo, debiendo abstenerse de dar trato discriminatorio a sus afiliados. Asimismo, en la ley Nº 17.132, que regula el ejercicio de la medicina, odontología, y actividades de colaboración, entre los deberes de los médicos, señala: “Fiscalizar y controlar el cumplimento de las indicaciones que imparta a su personal auxiliar y asimismo, de que éstos actúen estrictamente dentro de los límites de su autorización, siendo solidariamente responsables si por insuficiente o deficiente control de los actos por éstos ejecutados resultare un daño para terceras personas” (art. 19, inc. 9º). En tales condiciones, se configuran los requisitos señalados por el artículo 14 de nuestra Constitución, en cuanto reconoce legitimación a sujetos potencialmente distintos de los directamente afectados (mutatis mutandi Fallos: 320:690; 321:1352) y el conflicto planteado constituye un “caso o controversia” en los términos del artículo 106 de la CCABA. Por lo demás, resulta innegable el interés de una asociación representativa de profesionales médicos en la adecuada prestación del servicio de salud en las entidades en las que desarrollan su labor profesional. De modo que no podría denegarse legitimación para accionar a una asociación de médicos, cuya labor diaria se despliega en el mentado nosocomio, en condiciones de sobrecarga de tarea y estrés, extremo que -como lo ha sostenido la perito psiquiatra- puede implicar un incremento en la posibilidad de error, así como el deterioro de la salud física y psíquica de quienes tienen la alta tarea de cuidar de la salud mental de los pacientes del Borda. La trascendencia de las mejorar edilicias cuyo objeto se persigue por este amparo, guardan estrecha vinculación con su quehacer y parece evidente que la Asociación se encuentra legitimada para accionar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad. En efecto, en un caso similar la Corte Suprema de Justicia revocó una sentencia del Tribunal Superior de Salta que no había reconocido legitimación a las Asociaciones Interhospitalarias, a la Asociación de Profesionales del Hospital Materno Infantil y a la Asociación de Profesionales del Hospital San Bernardo. Al respecto, dijo el Alto Tribunal que “... los actores explican en forma precisa la situación precaria del hospital afecta sus derechos a la salud y a trabajar en condiciones dignas y equitativas. Por otro lado, alegan que esa situación es el resultado de la omisión arbitraria e ilegítima de la provincia, que no cumple con sus obligaciones positivas para garantizar el ejercicio de esos derechos” (considerando 6º del la causa Recurso de hecho deducido por las Asociaciones de Profesionales la Interhospitalaria, la Asociación de Profesionales del Hospital Materno Infantil (aspromin) y Asociación de Profesionales del Hospital San Bernardo (Asprosber) en la causa Ministerio de Salud y/ o Gobernación s/ acción de amparo”, pronunciamiento del 31/10/06”. En este fallo, el voto del Dr. Lorenzetti es ilustrativo respecto de la inconveniencia de un planteo individual, cuando se trata de un derecho de incidencia colectiva referente a los intereses individuales homogéneos, tal como los derechos a los consumidores y a la no discriminación. “En estos casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica por en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva al legislador a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de al cosa juzgada que en él se dicte....”. En idéntico sentido, este Tribunal ha reconocido legitimación a una Asociación gremial in re “Asociación de Médicos Municipales de la CABA c/ GCBA s/ otros procesos incidentales”, sentencia del 9/4/02. 19. Que “la vida es el primer derecho de la persona humana reconocido y protegido por la Ley Fundamental (Fallos: 310: 112; 312: 1953, entre otros) y que, en tanto eje y centro de todo el sistema jurídico es inviolable y constituye un valor fundamental con respecto al cual los demás tienen siempre carácter instrumental (Fallos: 316: 479, 324: 3569). En tal sentido el Máximo Tribunal de la Nación, con especial énfasis a partir de la reforma constitucional del año 1994, ha sostenido que la preservación de la salud integra el derecho a la vida, por lo que existe una obligación impostergable de las autoridades públicas de garantizarla mediante la realización de acciones positivas (conf. arts. 42 y 75, inc. 22 de la Constitución Nacional y Fallos: 321: 1684; 323:1339 y 3229, entre otros. Así debe destacarse que los tratados internacionales con jerarquía constitucional contienen cláusulas específicas que resguardan la vida y la salud de los niños, según surge del art. XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, del art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de los arts. 4º inc. 1º y 19º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, del art. 12, inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y de los arts. 23 y 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño, vinculados con la asistencia y cuidados especiales que se les debe asegurar. Asimismo, el Máximo Tribunal ha sostenido que corresponde “afirmar claramente que los derechos vinculados al acceso a prestaciones de salud integrales no pueden ser meramente declarativos, porque su goce efectivo es lo que permite a una persona desplegar plenamente su valor eminente como agente moral autónomo, base de al dignidad humana que [la] Corte debe proteger. La protección de los ciudadanos es un asunto fundamental para el funcionamiento del estado de derecho, y ella está estrechamente relacionada con el goce de bienes primarios con un contenido mínimo. Llamar ciudadano a quine no tiene trabajo, vivienda o prestaciones básicas de salud constituye una afrenta, ya que quien se ve privado de ellos queda excluido, condenado al ostracismo social (Voto del Dr. Lorenzetti, in re Cambiaso Péres de Nealón, Celia María Ana y otros c/ Centro de Educación Médica e Investigaciones Médicas”, pronunciamiento del 28/8/2007. 20. Que, a su vez, la Constitución de la Ciudad fija, en su artículo 20 que “[e]l gasto público en salud es una inversión prioritaria. Se aseguran a través del área estatal de salud, las acciones colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación, gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad”. Asimismo, el artículo 10 de la Constitución prevé la operatividad del derecho a la salud, en tanto dispone que rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Y, en ese orden agrega que “[l]os derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”. La ley 153 garantiza el derecho integral a la salud y la garantía se afinca en los principios de la solidaridad social como filosofía rectora de todo el sistema de salud, en la cobertura universal de la población, en el gasto público en salud como una inversión social prioritaria; el acceso y utilización equitativos de los servicios, que evite y compense desigualdades sociales y zonales dentro de su territorio, adecuando la respuesta sanitaria a las diversas necesidades. Entre los objetivos del subsector estatal se encuentran el de contribuir a la disminución de los desequilibrios sociales, mediante el acceso universal y la equidad en la atención de la salud, dando prioridad a las acciones dirigidas a la población más vulnerable y a las causas de morbimortalidad prevenibles y reductibles. Además asegurar la calidad de la atención en los servicios; organizar los servicios por redes y niveles de atención, estableciendo y garantizando la capacidad de resolución correspondiente a cada nivel y garantizar la atención atención integral de las personas con necesidades especiales y proveer las acciones necesarias para su rehabilitación funcional y reinserción social (artículo 14, incisos a, g, o y r) La ley 448 dispone que la garantía del derecho a la salud mental se sustenta en el reconocimiento de la persona en su integridad bio –psiosocio- cultural y de la necesidad del logro de las mejores condiciones posibles para su desarrollo físico, intelectual y afectivo (art. 2, inciso b); el desarrollo con enfoque de redes de la promoción, prevención, asistencia, rehabilitación, reinserción social y comunitaria y la articulación efectiva de los recursos de los tres subsectores (art. 2 inciso c), la internación como modalidad de atención, aplicable cuando no sean posibles los abordajes ambulatorios (art. 2 inciso f); la función del Estado como garante y responsable del derecho a la salud mental individual, familiar, grupal y comunitaria. Entre los derechos de todas las personas en su relación con el sistema de salud mental, fija el respecto a la dignidad, singularidad, autonomía y consideración de sus vínculos familiares y sociales de las personas en proceso de atención (art. 3, inciso c), el tratamiento personalizado y la atención integral en ambiente apto con resguardo de su intimidad (art. 3, inciso h). 21. Que, más allá de las superficiales alegaciones del GCBA en torno a la improcedencia formal de la acción, lo cierto es que en ningún momento de su escueta apelación formula ningún agravio concreto respecto de qué modo había sido restringido su derecho de defensa en el marco de la presente causa, por tratarse de un amparo. A la vez que tampoco rebatió la admisibilidad sustancial de la acción cuando no cuestiona ninguno de los hechos que fueron probados en el trámite del expediente que efectivamente acreditaron los graves perjuicios que sufren los pacientes del Hospital Borda en cuanto a las deficientes condiciones de seguridad, higiene, edilicias, de infraestructura básica, de atención que no han dejado de evidenciarse en cada foja de este expediente. La sólida sentencia de grado que hizo mérito detallado de cada una de las problemáticas que afecta al nosocomio y que fue relatada ut supra, no ha recibido una sola crítica en cuando a las afecciones de todo tipo que soportan los pacientes y médicos del hospital, en las deficientes condiciones en que se atienden y trabajan, respectivamente. 22. Que en cuanto a los agravios referidos a la exigüidad de los plazos para cumplir con la manda judicial establecida en la sentencia de grado cabe su rechazo por cuanto, en primer término, son a priori, sumamente razonables y amplios. Asimismo no puede dejar de ponderarse, el tiempo transcurrido entre la sentencia de grado hasta la fecha, con lo cual ya se han multiplicado ampliamente los términos para que la Administración pudiese arbitrar los medios para dar comienzo a su cumplimiento. Por otro lado, las afirmaciones de la demandada sobre el punto son meramente dogmáticas y de ese modo deben rechazarse. 23. Que a su vez, no puede dejar de señalarse el alcance de los compromisos estatales en el ámbito de las convenciones de derechos humanos, cabe destacar el criterio sostenido por el Comité de Derechos Humanos, respecto de la interpretación del artículo 2º primer párrafo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, fija “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adaptación de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. En efecto, la Observación General Nº 3 del Comité de Derechos Humanos, interpretando este artículo del Pacto, estableció que: “adoptar medidas no queda condicionada ni limitado por otras consideraciones. “La principal obligación de resultado que se refleja es tomar medidas con miras a lograr progresivamente la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto […] impone así una obligación de avanzar lo más expedida y eficazmente posible hacia ese objetivo. Por otra parte, cualquier medida deliberadamente regresiva a este respecto requerirá la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto de la plena utilización de los recursos máximos disponibles”. Y continúa: “[s]obre la base amplia de la experiencia adquirida por el Comité, así como por el órgano que lo precedió durante el período de más de una década de examinar los informes de Estados Partes, el Comité opina que la obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles mínimos esenciales de cada uno de los derechos corresponde a cada Estado Parte […] Para que un Estado Parte pueda atribuir su falta de reunirse por lo menos sus obligaciones mínimas a la falta de recursos disponibles, debe demostrar que cada esfuerzo se ha hecho de utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer que, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas”. 24. Que, además, tal como ya ha sostenido la magistrada de grado y aunque ciertamente el cumplimiento de la sentencia que aquí se ha dictado implica altas erogaciones para el GCBA, no puede olvidarse que el artículo 20 de la Constitución prescribe que: “… El gasto público en salud es una inversión social prioritaria” Por otra parte, el artículo 5, inciso l, de la ley 448, fija, entre las obligaciones de la autoridad de aplicación del Sistema de Salud Mental, “elaborar anualmente el presupuesto operativo de Salud Mental, a fin de garantizar la estimación y previsión de los fondos suficientes para los gastos operativos, la readecuación de los actuales servicios y la construcción e implementación de la estructura inexistente y necesaria…” Finalmente, tampoco puede obviarse tal como surge de las constancias del caso, que el abandono y olvido en que se encuentran los pacientes y médicos del Hospital Borda data de mucha antigüedad y no hay, en ninguna de las situaciones que aquí se pusieron en evidencia, novedades. Sirva como ejemplo que a pesar de los años transcurridos desde el inicio de la causa a la fecha no se han verificado mejoras sustanciales edilicias ni de seguridad ni de atención en los numerosos informes de Bomberos que detallan casi las mismas falencias a fs. 636 del expediente que luego a fs., que el año 2009. Es decir que la omisión en el obrar estatal lleva muchos años y ha tenido numerosos ejercicios presupuestarios para programar las obras públicas que se requieren. A pesar de ello, de las únicas obras adjudicadas, sólo una se encuentra en 0,67 % de ejecución y no hay noticias sobre su finalización. 25. Que en idéntico sentido se ha dicho que “[u]na de las finalidades de la Ley de presupuesto es la de hacer efectivo el conjunto de los derechos humanos, de ahí que ella devenga inconstitucional si no cumple con dicho cometido, o si al desarrollarse, lesiona de alguna manera un derecho fundamental. Dado que la Ley de presupuesto debe ser una técnica para la realización de los derechos, no debe ser un medio para menoscabarlos. Todo esto significa, de forma complementaria, que la actividad financiera y la Ley de Presupuesto son también una pieza clave al interior mismo del sistema de los derechos, pues éstos no podrían ser vigentes sin una organización estatal y una actividad pública, y éstas a su vez no pueden imaginarse sin su correlativa actividad financiera. Para expresar la cuestión en una fórmula: La Ley de Presupuesto es una pieza del Estado de Derecho y a él debe sujetarse” (Horacio G. Corti, Derecho Constitucional Presupuestario, Lexis Nexis, p. 693). Así la Corte Suprema en el caso Rubén Badín, luego de describir las deficientes condiciones de la cárcel de Olmos, estableció que “…las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptado en el texto actual de aquélla (art. 5 inciso 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, (Fallos: 318:2002) Esta doctrina a su vez fue reiterada por la Corte Suprema de Justicia en el caso “Verbistsky, Horacio s/ hábeas corpus” (Fallos 328:1146). 26. Que, en definitiva, aquí el GCBA ha incumplido sus obligaciones constitucionales y legales, por lo que debe confirmarse la sentencia de grado, en todas sus partes. Finalmente en cuanto a la apelación de la imposición de costas de primera instancia, corresponde confirmar lo resuelto por la Sra. Jueza de grado, ya que no median razones para apartarse del principio objetivo de derrota, situación que ahora se reitera, ya que también se impondrán a la vencida las correspondientes a esta instancia. En cuanto a los honorarios de la letrada de la actora, debe rechazarse la apelación del GCBA en la materia y a su vez admitirse el recurso de apelación planteado por la letrada de la coactora a fs. 418 del expediente acumulado “Asociación de Profesionales J.T. Borda c/ GCBA s/ Amparo”. Así de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6º, 36 y concordantes de la ley arancelaria y su modificatoria ley 24.432, teniendo en cuenta la naturaleza e importancia de la cuestión debatida, la entidad de la labor desarrollada, y el resultado obtenido, procede elevar los honorarios regulados a la suma de cinco mil pesos ($5.000) a la representación procesal de la parte coactora, Dra. Liliana Fontán. A la cuestión planteada, el Dr. Esteban Centanaro dijo: 1. Que la sentencia de primera instancia hizo lugar a la acción planteada por la Asesoría Tutelar Nº 1 ante la Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires y la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda y en consecuencia ordenó al GCBA que: a) designe el personal técnico y profesional necesario a fin de cubrir adecuadamente las necesidades de servicio de cada una de las áreas del Hospital “José T. Borda”, en virtud de los requerimientos que surjan como consecuencia de la refuncionalización del establecimiento y comprendiéndose en los mismos el personal necesario para atender la higiene y la seguridad del establecimiento. Teniendo en cuenta que la designación de personal supone el llamado a concurso y su posterior sustanciación, se aclaró que una vez determinados los cargos necesarios en el plazo de sesenta días corridos, dichas vacantes sean cubiertas con carácter interino hasta tanto finalicen los respectivos concursos, de modo de no desatender las necesidades actuales. b) en el plazo de un año efectúe el relevamiento de la totalidad de las historias clínicas de los pacientes que actualmente se encuentren internados y en lo sucesivo se adopten las medidas necesarias para que las historias clínicas sean llevadas en debida forma, lo que debería ser informado en el expediente por quien resulte responsable de desarrollar la auditoría pertinente. c) en el plazo de sesenta días releve y cumpla con su obligación de asistencia a los pacientes del Hospital José T. Borda vinculadas a la provisión de ropa de cama y mobiliario necesarios en cada uno de los pabellones. d) en el plazo de noventa días corridos cumpla con las medidas de protección contra incendios y el plan de evacuación correspondiente, hecho que debería ser acreditado en autos en el plazo de diez días hábiles judiciales posteriores a su cumplimiento. e) que en el plazo de ciento ochenta días corridos proceda a llamar a licitación pública o seleccione el medio de contratación que resulte más idóneo y acorde a las normas legales, tendientes a la realización de todas las obras de infraestructura pendientes en el Hospital “José T. Borda” referidas a las condiciones edilicias, instalaciones eléctricas, sanitaria, cloacal, de agua potable y de gas. Dichas obras deberán asegurar calefacción, ventilación ambientes secos, sanitarios en condiciones óptimas, espacios de terapia y rehabilitación, consultorios, cocinas y office de enfermería en estado adecuado. Con relación a las contrataciones ya efectuadas o licitadas, ya sea que se encuentren paralizadas o no al presente, debía informar en autos en el plazo de un mes, cuáles son las obras ya contratadas, su estado actual y su cronograma de finalización. Todas las obligaciones emanadas de este punto, debían ser informadas a este Tribunal cada seis meses. Finalmente impuso las costas a la demandada vencida, en virtud del principio objetivo de la derrota y reguló los honorarios de la Dra. Fontán en la suma de dos mil pesos ($ 2.000). 2. Que, en primer término, la Sra. Magistrada hizo un exhaustivo relato de los antecedentes fácticos y constancias anejadas al expediente. Señaló que el 26 de mayo de 2008 se hizo lugar a la medida cautelar solicitada en autos por el Sr. Asesor Tutelar y en consecuencia se había ordenado al GCBA que: a) Presente en 20 días hábiles el plan actualizado de las obras (infraestructura edilicia, instalaciones eléctricas, cloacal, de gas, y de agua potable que se esté ejecutando en el Hospital Borda, o que se prevea ejecutar y en su caso, informe acerca del estado de avance de las mismas si se estuvieran ejecutando; b) Presente en 20 días hábiles un plan de reubicación de los pacientes alojados en el Hospital Borda, que permita la realización de las obras, trasladándolos sea dentro del mismo Hospital o a otros sistemas de internación públicos o privados, o a tratamientos domiciliarios, debiendo efectuarse con comunicación inmediata posterior al Juzgado civil o penal que hubiera dispuesto la internación, o aquél que se encuentre de turno en dichos fueros. c) Presente en el plazo de 30 días hábiles un relevamiento de las necesidades de recursos humanos en el Hospital; d) Instrumente de inmediato las medidas que en el ámbito de su competencia estime conducentes para asegurar la atención adecuada de los pacientes internados en el Hospital Borda, absteniéndose de realizar admisiones que excedan la capacidad del Hospital, adoptando las medidas de derivación que resulten necesarias, tanto a otros establecimientos públicos como privados, para que cada una de las personas que requieran internación sea alojada en condiciones adecuadas para la eficacia del tratamiento, y su contención y atención en los aspectos médico, psicológico y social; e) Audite las historias clínicas, revisando médicamente a los pacientes internados en los servicios ubicados en la planta baja y en el primer piso del Pabellón B (Siglo XXI), y debiendo informar el resultado de ello en el plazo de 30 días hábiles; f) Ordene a la Superintendencia Federal de Bomberos de la Policía Federal Argentina, que efectúe un relevamiento en el Hospital Borda, e informe al Juzgado en el plazo de 20 días hábiles acerca de las irregularidades que detecte en materia de prevención contra incendio, y qué factores de riesgo corresponde eliminar. 3. Que, advirtió la jueza de grado que las actuaciones iniciadas por el Sr. Rivadeneira fueron tenidas por desistidas a fs. 207, por no haber acreditado su legitimación. Idéntica situación se presentó en los autos “Bejarano, Susana Beatriz c/ GCBA s/ Amparo”, expte. 25533/0 iniciados ante su Juzgado y oportunamente acumulados, como también con los autos “Garrafa, Gabriel, Fernando c/ GCBA s/ amparo”, iniciado ante el Juzgado Nº 4 y luego también acumulado a este proceso. De esa manera resolvió exclusivamente las pretensiones esgrimidas por el Sr. Asesor tutelar y las de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda, cuyo amparo proveniente del juzgado N º2 fue también acumulado a este proceso, razón por la cual dictó una única sentencia. Así, en primer término, la Sra. Magistrada de grado rechazó la falta de legitimación activa de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda opuesta por el GCBA. A tal fin, contrastó lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad con lo previsto en el estatuto de la Asociación de la cual surge que entre sus fines y propósitos se encuentran, entre otros, defender y promover aquello que contribuya al respeto por la condición humana, dentro y fuera de la institución, defender los intereses individuales y colectivos de los trabajadores que agrupa y representarlos ante los empleadores, autoridades o entidades ante las cuales sea menester ejercer dicha representación. Concluyó que la acción incoada hallaba adecuado sustento en el objeto de la institución puesto que el objeto del amparo, concretamente, era que “se ordene dictar los actos administrativos conducentes para que las empresas contratistas finalicen y entreguen la totalidad de las obras del Hospital cuyo retardo y/o paralización vulneran los derechos humanos de los pacientes, familiares y del equipo de salud del hospital […] al obstaculizar por omisión la protección de la salud de todos los pacientes y el ejercicio profesional de los trabajadores de la salud profesionales y no profesionales en franca violación a lo dispuesto por la ley básica de salud 153 y la ley de salud mental 448”. Se refirió también a la legitimación del Sr. Asesor respaldándose en las disposiciones de la ley 1903 y el artículo 14 de la Constitución. Posteriormente consideró la idoneidad de la vía, inclinándose por su procedencia. En las cuestiones relativas al personal, expresó que los diferentes sectores de atención y tratamiento del hospital carecían del personal suficiente para asistir a la cantidad de pacientes internados. Necesidades persistentes aún cuando, por efecto de la medida cautelar ordenada, la administración incorporó dos empleados administrativos, veintiún camilleros, treinta y nueve enfermeros, cinco técnicos y treinta y dos profesionales (incluyendo suplentes de guardia), de acuerdo con lo informado en autos por el Sr. Director del Hospital. Concluyó que las necesidades de servicio referidas al personal, en la actualidad, no se veían satisfechas, por lo cual ordenó al GCBA que designase el personal técnico y profesional necesario para cubrir adecuadamente las necesidades del servicio de cada una de las áreas de dicho establecimiento asistencial, teniendo en cuenta los requerimientos que pudiesen surgir como consecuencia de la refuncionalización del establecimiento, aclarando que se requirirían nombramientos interinos hasta finalicen los respectivos concursos. 4. Que, en relación con la cuestión relativa a la atención particular de los pacientes, la Sra. Jueza de grado destacó que “al momento de efectuarse las inspecciones oculares se advirtió la falta de higiene, el mal estado y la cantidad justa de ropa de cama (fs. 110, 110 vta., 11 vta. -27/04/2007- y fs. 565 -10/02/2009), que algunas estufas no funcionaban, que el calefón tenía problemas, malas condiciones de higiene en las alacenas (fs. 565/565 vta.). Posteriormente, en el último reconocimiento judicial, de fecha 30 de septiembre de 2009, el Ing. Aruj se expidió en torno a la remoción de todos los artefactos referidos a la calefacción, señalando que ya no existían problemas en cuanto al agua caliente, manifestaciones que fueron reconocidas, además, por el Director del Hospital, quien informó que en aquél momento no había dificultad con el agua caliente y la calefacción (fs. 1333). En la misma inspección, al recorrerse el establecimiento, se observó que alguna ropa de cama se encontraba en mal estado (fs. 1334)” La magistrada concluyó que no se cuenta con un relevamiento de la totalidad de los pacientes internados, con su respectivo diagnóstico actualizado, donde conste con exactitud la medicación suministrada, las causas y tiempo de internación y la necesidad de continuar con ella. 5. Que, en cuanto a las medidas de protección contra incendios y siniestros y el plan de evacuación destacó que las falencias detectadas en el informe de fs. 636, se mantenía vigentes en septiembre de 2009, vale decir, en suma que el plan de evacuación del nosocomio no se adecuaba a lo establecido en la ley 1346 y no se encontraba aprobado por la Dirección General de Defensa Civil. Explicó además que existían dos licitaciones públicas inconclusas respecto de ese pabellón, una referida a la infraestructura, ya mencionada cuyo ejecución es del 0,67 % y la obra referida a la instalación de agua caliente y calefacción central, adjudicada a SUNIL S.A., cuya finalización de obra estaba prevista para el 26/02/10 y no se había tenido noticias de ello en autos. 6. Que contra tal pronunciamiento se alzó únicamente la demandada, quien expresó sus agravios a fs. 1454/1465 vta. En primer término se agravió de la inexistencia, a su juicio, de legitimación en cabeza del Sr. Asesor Tutelar, como también de la aptitud para iniciar la presente acción por parte de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda. Luego planteó que no concurrían los requisitos legales para la procedencia de la acción y que no mediaba omisión legal alguna. Asimismo, apuntó que el fallo confundía actividad reglada y discrecional de la Administración. Posteriormente planteó la inadmisibilidad de la vía, ya que a su juicio no media ninguna ilegitimidad manifiesta en el accionar del GCBA del cual se pudiese derivar un daño cierto. Finalmente postuló que los plazos establecidos por la sentencia eran arbitrarios y exiguos y de cumplimiento imposible, en tanto el despliegue administrativo de las tareas ordenadas por la jueza de grado implica una complejidad y extensión de cuestiones que en modo alguno han sido valoradas al establecer la sentencia atacada los términos de cumplimiento de las diferentes mandas que impone. Agregó que la condena de costas resultaba infundada y apeló los honorarios por altos. 7. Que, ya radicado el expediente ante esta Sala, la Sra. Asesora General Tutelar contestó el recurso de apelación intentado y solicitó su rechazo (cf. fs. 1473/1481). Corrido el traslado a la Fiscalía de Cámara, el Fiscal General Adjunto interpretó que la opinión del Ministerio Público se había efectuado a través de la contestación de la Asesoría Tutelar de Cámara. 8. Que, en materia de legitimación del Sr. Asesor Tutelar cuadra recordar que el artículo 49, de la ley 1903, cuando enumera las funciones de los Asesores Tutelares ante los juzgados de primera instancia y ante la Cámara, prevé: “…2. Promover e intervenir en cualquier causa o asunto y requerir todas las medidas conducentes a la protección de los derechos de las personas menores de edad, de los/las incapaces o inhabilitados/as, de conformidad con las leyes respectivas cuando carecieren de asistencia o representación legal; fuere necesario suplir la inacción de sus asistentes o representantes legales, parientes o personas que los o las tuvieren a su cargo, o hubiere que controlar la gestión de estos/estas últimos/as. 3. Requerir a las autoridades judiciales la adopción de medidas tendientes a resolver la situación de las personas menores de edad, incapaces e inhabilitados/as cuando tomen conocimiento de malos tratos, deficiencias u omisiones en la atención que deben dispensarles, tutores/as, curadores/as o las personas o instituciones a cuyo cuidado se encontraren. En su caso pueden, por sí solos, tomar medidas urgentes propias de la representación promiscua que ejercen. 4. Intervenir en los términos del artículo 59 del Código Civil en todo asunto judicial o extrajudicial que afectare los derechos de las personas menores de edad o de los/las incapaces, y entablar en defensa de estos/estas las acciones y recursos pertinentes, sea en forma autónoma o junto con sus representantes necesarios”. En la especie el Sr. Asesor Tutelar acciona en defensa del derecho a salud mental, enmarcado en las leyes 153 y 448, así como en la dignidad humana que se ve afectada en el caso de autos. En su respaldo citó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en su artículo 11.1, los instrumentos internacionales de Derecho Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas crueles Inhumanos o Degradantes, la Convención sobre los Derechos del Niño. Fundó también la acción en los principios para la protección de los enfermos mentales y el mejoramiento de la atención de la salud mental. En el ámbito de la Constitución local sienta su demanda sobre el artículo 20 que consagra el derecho a la salud integral, así como el artículo 21 inciso 12 que establece que las políticas de salud mental reconocerán la singularidad de los asistidos por su malestar psíquico y su condición de sujetos de derecho, garantizando su atención en los establecimientos estatales”. De ese modo el acceso a una adecuada atención de la salud mental en las instituciones públicas de la Ciudad, constituye un derecho de incidencia colectiva, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, segundo párrafo y del artículo 14 segundo párrafo de la Constitución de la ciudad, lo que claramente legitima al Sr. Asesor. Debe destacarse, al respecto, que los derechos de incidencia colectiva gozan de protección jurisdiccional. En tal sentido, la Constitución Nacional (art. 43) distingue claramente entre diferentes situaciones, a saber: a) la defensa de un interés propio, exclusiva y excluyente y b) la defensa jurisdiccional de intereses de incidencia colectiva. El primer párrafo del artículo citado contempla el amparo “tradicional”, que puede ser interpuesto por toda persona que una vez lesionados, restringidos, alterados o amenazados por un acto u omisión manifiestamente ilegítimo o arbitrario, derechos o garantías que le son propios. En el 2º párrafo, en cambio, hallan expresan recepción los intereses colectivos, lo que aparece como una clara diferencia con el daño a un derecho subjetivo clásico. En esta línea, este Tribunal ha señalado que “... la Constitución local -en diversos aspectos que habilitan la intervención judicial- es novedosa y, por tanto, ajena a los conceptos que, tradicionalmente, se han sostenido en el orden nacional...”. En función de ello, se precisó que “... en el amparo si la lesión es de un derecho de incidencia social o colectiva, no importa que quien lo alegue sea titular de un interés personal; por el contrario resulta suficiente la afectación del derecho colectivo consagrado por la Constitución y que, quien acciona, revista el carácter de habitante.” (autos “Barila, Santiago c/GCBA s/amparo”, sentencia del 14 de abril de 2011). 9. Que, en punto al cuestionamiento de legitimación de la Asociación de Profesionales del Hospital José T. Borda, debe recordarse que tal como señaló la Sra. Jueza de grado, en el objeto social de la entidad se encuentra, entre otros fines y propósitos el de defender y promover a aquello que contribuya al respeto por la condición humana dentro y fuera de la institución; defender conforme al derecho constitucional los intereses individuales y colectivos de los trabajadores que agrupa y representarlos ante los empleadores, autoridades, o entidades ante las cuales sea menester ejercer dicha representación, no pudiendo la Asociación establecer diferencia alguna por razones ideológicas, de nacionalidad, raza o sexo, debiendo abstenerse de dar trato discriminatorio a sus afiliados. Asimismo, la ley Nº 17.132, que regula el ejercicio de la medicina, odontología, y actividades de colaboración, entre los deberes de los médicos, señala: “Fiscalizar y controlar el cumplimento de las indicaciones que imparta a su personal auxiliar y asimismo, de que éstos actúen estrictamente dentro de los límites de su autorización, siendo solidariamente responsables si por insuficiente o deficiente control de los actos por éstos ejecutados resultare un daño para terceras personas” (art. 19, inc. 9º). En tales condiciones, se configuran los requisitos señalados por el artículo 14 de nuestra Constitución, en cuanto reconoce legitimación a sujetos potencialmente distintos de los directamente afectados (mutatis mutandi Fallos: 320:690; 321:1352) y el conflicto planteado constituye un “caso o controversia” en los términos del artículo 106 de la CCABA. Por lo demás, resulta innegable el interés de una asociación representativa de profesionales médicos en la adecuada prestación del servicio de salud en las entidades en las que desarrollan su labor profesional. En idéntico sentido este Tribunal ha reconocido legitimación a una Asociación gremial in re “Asociación de Médicos Municipales de la CABA c/ GCBA s/ otros procesos incidentales”, sentencia del 9/4/02. 10. Que el expediente bajo examen presenta aristas que hacen menester recordar los principios de operatividad que dan contenido al modo en que se plasma en la realidad el sistema republicano de gobierno, esto es, el principio de división de los poderes del Estado. Este principio implica la realidad de una esfera de actuación para cada uno de los tres poderes que, si bien no significa un aislamiento de cada rama ajeno al acontecer y tareas propios de las otras, sí importa en cuanto a la relación de una actividad que encuentra reflejo en un “carácter”, es decir, en una suerte de naturaleza propia de cada ámbito de gobierno, que explica desde la base el orden de sus funciones. Así, queda expresado adecuadamente en su naturaleza deliberativa, en su discurrir como sede del debate pluralista que representa a las diferentes inteligencias que circulan por nuestra sociedad, el hecho de que el poder sancionador de la leyes generales que reflejan los mandatos constitucionales sea precisamente el poder legislativo. Lo mismo acontece en cuanto a la realidad del poder que tiene a su cargo realizar el contenido de las leyes de modo que sus declaraciones se transformen en el contenido material de la vida cotidiana, poder ejecutor, precisamente, de lo que las leyes meramente dicen. Y, por último –lugar que hace ocupar la exposición didáctica únicamente, dado que cada poder se basta en su contenido, sin que sean deducibles prelaciones reales entre ellos-, la función de contralor que expresa el poder judicial, al cotejar en los casos puestos a su conocimiento el vínculo constitucional, legítimo y legal de los actos gubernamentales. Si el poder que ejecuta pretendiera legislar, lo haría sin participar del ser del pluralismo, fundamento inicial de la capacidad de crear leyes. Si el poder que legisla pretendiese ejecutar el contenido de las leyes que sanciona, lo haría en la carencia del aparato técnico y político que hace posible la ejecución; entonces, meramente declararía la ejecución, vale decir, daría un trato redundante a la ley, sancionando junto con ella la actividad que la ejecuta. Si el poder judicial adoptara las posiciones del legislador o del poder ejecutivo, dejaría de juzgar casos, o sea, la realidad puntual de una aplicación positiva, para considerar la necesidad de una ley o de una determinada tarea general. Entonces, el juzgador, daría contenido a la ley sin estar él contenido por los caracteres de pluralidad y debate que dan razón al dictado de las normas. O, en segundo término, se expresaría no ya calificando los efectos de un acto de ejecución, sino imponiendo el acto mismo, aún cuando luego delegándolo, ya que carece absolutamente de las características operativas para dar realidad a lo que cree entender. Cabe entender que ésta es la conciencia que subyace cuando la CSJN repite en numerosas oportunidades que una de las tareas más complejas y delicadas del Poder Judicial es la de autolimitarse y evitar invadir las competencias de los otros dos poderes llamados por la constitución a gobernar la República (Fallos: 310:2709, entre otros). Una cuestión de coherencia entre caracteres, entre actividades que no asignan funciones como un simple reparto, sino que la distribución ocurre como la consecuencia de un modo de conformación, configuración o hechura de cada poder. Para ejemplificar negativamente, podríamos plantear imaginariamente cómo cumpliría con el sustrato pluralista que todo debate exige para su salud, una ley que obtenga realidad de una sentencia judicial o de un acto del poder ejecutivo, cómo podrían éstos producir una norma sin la matriz que la Constitución prefiere para ver nacer las legislaciones: la resultante de un debate entre dos o más posiciones. Por ello, es que “[l]a doctrina de la división de los poderes o la separación de las funciones, especialmente en nuestras sociedades modernas, halla su causa y finalidad en la especialización que pide el cumplido ejercicio de las diversas funciones que deben satisfacer los Estados. La distribución de dichas funciones en órganos, cuya integración personal y medios instrumentales está pensada con arreglo a la especificidad de aquéllas, es prenda de un mejor acierto de sus proyectos y realizaciones.” (Fallos 310:112). En igual sentido: “La doctrina de la división de los poderes o la separación de las funciones, especialmente en nuestras sociedades modernas, halla su causa y finalidad en la especialización que pide el cumplido ejercicio de las diversas funciones que deben satisfacer los Estados. La distribución de dichas funciones en órganos, cuya integración personal y medios instrumentales está pensada con arreglo a la especificidad de aquéllas, es prenda de un mejor acierto de sus proyectos y realizaciones.” (Fallos 328:3193). Estas limitaciones encuentran asiento precisamente “…en el principio de división de poderes, que resultaría violado si los jueces hicieran lo que la Administración debe hacer, invadiendo de esta manera el ámbito de actuación del poder administrador, y sustituyéndolo en el ejercicio de sus facultades propias sin contar con organismos especializados y recursos —tanto materiales como humanos— que le permiten hacerlo eficientemente. En otras palabras, la competencia judicial es revisora y no sustitutiva de la Administración Pública; solo controla que lo actuado u omitido por la Administración Pública respete el ordenamiento jurídico —control de legitimidad—, y en caso de que ello no ocurra puede obligar a la Administración a emitir el o los actos debidos” (voto de la jueza Conde en autos “III República de la Boca c/GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 21 de noviembre de 2006). En tal orden de ideas, cabe recordar lo que he expuesto en otras oportunidades (cfr. “Giménez Solano, Gabriela Andrea c/ GCBA y otros s/ recusación (art. 16 CCAyT)”, Expte. 29112/1, 1/10/08; “Asociación Civil Casa Amarilla 2005 y otros c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, Expte 30027/1, 3/11/08; “Colegio de Escribanos de la CABA contra GCBA s/accion meramente declarativa (art. 277 CCAyT).”, Expte. Nº 9513/0 del 26/03/2009; todos de esta Sala y los autos: “Nato, Nora Cristina c/ Legislatura de la CABA y otros s/ recusación (art. 16 CCAyT)”, Expte. EXP 22882/2, 29/09/08 de la Sala I de este fuero), acerca de la función del juez que, si bien debe interpretar y aplicar la ley, también -en la medida que sea ajustada a derecho- debe respetar la norma y no excederse en el marco de la división de poderes, receptada por la Constitución Nacional y la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que fuera magistralmente expuesta por Charles Louis de Secondat (conf. Secondant, Charles Luis de, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu, El espíritu de las leyes. Traducido por don Juan López de Peñalver, Imprenta Nacional, Madrid, 1822). Directamente relacionado con lo anterior —esto es, por un lado, el protagonismo judicial; y, por el otro, el equilibrio y la mesura que necesariamente deben guiar la conducta de los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional—, y dadas las peculiaridades de los hechos del caso, cabe traer a colación aquello que expresara antes de ahora, y con relación al tema de la interpretación, judicial o doctrinaria, de una manera u otra vinculado con el denominado activismo, en el sentido de que “[n]o avalamos el criterio de dar por no escrita una norma por el intérprete, salvo casos excepcionalísimos y de una contradicción evidente; si el jurista quiere legislar, que sea legislador, que luche políticamente y obtenga una banca por medio de la representación popular y en tal caso, con toda legitimidad y dentro del estado de derecho podrá proponer derogar tal o cual norma, de la contrario, deberá tratar de interpretarla en armonía con el resto del ordenamiento jurídico” (conf. Centanaro, Esteban, Qué es el Comodato, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 146) -el destacado no pertenece al original-. En este sentido, parece atinado transcribir las reflexiones de Dalla Vía, al abordar el estudio de las relaciones entre la justicia y la política. Al respecto, este autor afirma que “[n]o obstante encontrarse clasificado el Poder Judicial como uno de los tres poderes en que se divide el Estado federal, la función que la Constitución le encomienda en los objetivos del Preámbulo es la de ‘afianzar la justicia’ y ello debe realizarse a través de los procedimientos jurídicos regulares que la propia Constitución garantiza a fin de hacer posible la vigencia del Estado constitucional y democrático de Derecho. El Poder Judicial se distingue de los otros poderes porque actúa dentro del marco estricto del Derecho y de la lógica jurídica que fundamenta sus decisiones; de lo contrario, sus sentencias serían ‘arbitrarias’ y por ello resultarían inconstitucionales, conforme a la propia categorización realizada por la Corte Suprema en derredor del principio de racionalidad. Es así que, mientras la discrecionalidad es el modo de actuación propio en el ámbito de la política, en el ámbito de lo jurídico impera la adscripción al principio de la lógica de los antecedentes, de modo que una premisa menor debe adecuarse a una premisa mayor. De ese modo funciona también la lógica del principio de constitucionalidad que está basada en el principio de supremacía del orden jurídico” [el destacado me pertenece] (conf. Dalla Vía, Alberto Ricardo, “La función de Juzgar”, en Academia. Revista sobre enseñanza del Derecho, año 4, nº 8, 2006. Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Rubinzal - Culzoni Editores, p. 43 y 44). Es interesante mencionar, también, que más adelante, en el mismo trabajo analizando la decisión y la argumentación se afirma: “El juez, para ser juez y seguir siéndolo, dice Herrendorf, debe desplegar una ‘conducta judicial’. No puede desplegar otra sin dejar de ser, ontológicamente, juez, aunque su nombramiento siga mentándolo como juez; del mismo modo en que, normativamente, Insitato fue cónsul, sacerdote y senador, sin ser existencialmente (realmente) ni una cosa, ni la otra, ni la restante. De modo que si aceptamos que los jueces son jueces, los llamamos jueces y, sobre todo, obedecemos sus sentencias que como jueces elaboran y cuyo cumplimiento ordenan, ‘estamos aceptando que son jueces porque están comportándose como jueces’. Y si esto es así, mientras los jueces sigan comportándose como jueces seguirán siéndolo, y no estará entre sus posibilidades de jueces comportarse de otra manera” (conf. Dalla Vía, ob. cit., p. 51). Por fin, resulta pertinente recordar que el “juez es un hombre que se mueve dentro del Derecho como el prisionero dentro de la cárcel. Tiene libertad para moverse, y en ello actúa su voluntad; pero el Derecho le fija muy estrechos límites que no le está permitido ultrapasar” (conf. Couture, Eduardo J., Introducción al Estudio del Derecho Civil, Depalma, Buenos Aires, 1978, p. 75). 11. Que, bajo el prisma de las pautas que preceden, es que considero que la sentencia objeto de recurso ha excedido con creces los límites de las tareas propias del poder judicial, imponiendo a la Administración tareas –y, especialmente, la manera de ejecución de ellas- que si bien es innegable, como todo el espectro de acción del poder ejecutivo, que encuentran reflejo en los estándares constitucionales y las normas vigentes, por su generalidad requieren de una actuación que también remite al sentido de oportunidad que en su carácter de ejecutor de las normas es propio del deber que hace al poder que administra el Estado. Así lo explica el Superior: “Las funciones administrativas cuyo cumplimiento puede ser ordenado por un juez deben satisfacer, además del requisito de ser instituidas por el legislador, recaer sobre facultades regladas, puesto que si recayeran sobre facultades discrecionales, el legislador habría venido a desplazar una función administrativa, del área del poder ejecutivo, a la de los jueces, opción que le está vedada, ya que importaría una modificación de la propia constitución. Lo dicho vale, asimismo, para el hipotético, aunque menos probable, otorgamiento de semejante atribución mediante un tratado internacional. Ello así, porque los tratados no pueden modificar la Constitución Nacional y, como resulta de ello, tampoco las de los estados locales en los aspectos que no quedan autorizados por el dispositivo del art. 31 de la Constitución Nacional.” (voto del juez Lozano en “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Panza, Ángel R. c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA)’”, sentencia del 23 de mayo de 2006) En las presentes actuaciones, el decisorio de grado ha dispuesto una serie de medidas –ya detalladas arriba- que aúnan sin diferenciación tanto funciones que competen a la demandada por efecto de las reglas establecidas como funciones que precisan del criterio discrecional del poder administrador (nótese, por ejemplo, que el fallo atacado dispone la cobertura provisoria de cargos bajo la figura del interinato), desvirtuando el principio por el cuál el gobierno vigente es identificable como una República y no con el contenido de otra voz o sentido. Este comportamiento quebranta el contenido de la sentencia apelada como acto jurisdiccional válido, ya que resulta inapropiadamente invasivo de las tareas ajenas al poder judicial, imponiendo medidas y límites temporales que, a su vez, pueden implicar el incumplimiento de una sentencia judicial, sin expresar la razonabilidad de tales plazos, no sólo en relación a los derechos que se juzgan lesionados, sino también en cuanto a la coherencia de aquéllos con la realidad de la labor material que comportan. 12. Que, además, el decisorio recurrido dispone una profusa serie de acciones que se encuentran reñidas con el espíritu que informa a la ley 448 de salud mental. En efecto, dicho texto legal, tiene por norte deshacer progresivamente los rasgos por los cuales los institutos de salud mental resultaban un simple depósito de personas antes que un centro de asistencia y curación. Con miras a este fin, la ley propone claros pasos de descentralización, en cuanto a internación y cuidados, los que se reflejan ya en sus considerandos, al sostener que: “…es preciso el desarrollo del enfoque de redes de servicios en las actividades de promoción, prevención, asistencia, rehabilitación, reinserción social y comunitaria y la articulación del Subsector Estatal, Subsector de la Seguridad Social y del Subsector Privado”, y que “…se enfatizan las actividades ambulatorias con modalidades y dispositivos que contemplen la multiplicidad de formas de padecimientos psíquicos, la continencia del grupo familiar o red social de sostén”, como así también que “…se identifica a la internación como una modalidad aplicable cuando no sean posibles abordajes ambulatorios.” Estas políticas legales constituyen el adecuado reflejo del espíritu de la ley de salud mental nacional 26.657 que se expresa en términos profundamente análogos a los de la legislación local. Así, en su artículo 9º dispone que los procesos de atención, además de abordados interdisciplinaria e intersectorialmente, deben realizarse preferentemente fuera del ámbito de internación. Asimismo, los artículos 14 y 15 definen a la internación como una actividad de carácter restrictivo y, de ser necesaria, signada por la mayor brevedad posible. De ocurrir, además, deben tener lugar en hospitales generales (art. 28). Esto obedece, precisamente, a la política legislativa que postula la norma y que se expresa con precisión en el texto del artículo 27: “Queda prohibida por la presente ley la creación de nuevos manicomios, neuropsiquiátricos o instituciones de internación monovalentes, públicos o privados. En el caso de los ya existentes se deben adaptar a los objetivos y principios expuestos, hasta su sustitución definitiva por los dispositivos alternativos. Esta adaptación y sustitución en ningún caso puede significar reducción de personal ni merma en los derechos adquiridos de los mismos.” Es decir que la ley dispone de una u otra manera la sustitución definitiva de hospitales como el Borda. El objeto de la ley 448, entonces, importa una serie de tareas que, siempre bajo el criterio de razonabilidad frente a las mandas legales, puede ser asumido por la autoridad de aplicación de manera diferente a como lo hiciera el a quo al atender las pretensiones esgrimidas en autos por el señor Asesor Tutelar. Tales diferencias no pueden ser cuestionadas por el sólo recurso a una omisión, en tanto ésta puede explicar una sentencia que corrija una situación puntual por una actividad ausente, pero no una en la cual se disponga el reemplazo sin más de las tareas propias de un poder, produciendo un conjunto de medidas donde la discreción se mezcla con la orden basada en reglas y tiende a la imposibilidad de su cumplimiento y, por ello, a una declaración impotente respecto del objeto de reclamo pero de consecuencias complejas para quien queda a cargo de la manda emitida por la vía jurisdiccional. Lo dicho no contradice los fundamentos que oportunamente expusiera en autos “Asesoría Tutelar CayT Nº 1 c/GCBA s/Amparo”, sentencia del 26 de noviembre de 2011. En aquella oportunidad observé que la ley 448 contenía una disposición expresa para la situación planteada en aquellas actuaciones. Aquí, en cambio, las medidas impuestas por la jueza de grado no cuentan con un reflejo normativo de igual tenor, por lo que resultara conveniente la indagación del sentido general de la ley de salud mental efectuada en los párrafos precedentes. 13. Que, no obstante lo hasta aquí expresado, otros dos principios resultan de indudable aplicación al caso. Por un lado, aquel que enseña que “la vida es el primer derecho de la persona humana reconocido y protegido por la Ley Fundamental (Fallos: 310: 112; 312: 1953, entre otros) y que, en tanto eje y centro de todo el sistema jurídico es inviolable y constituye un valor fundamental con respecto al cual los demás tienen siempre carácter instrumental (Fallos: 316: 479, 324: 3569). En tal sentido el Máximo Tribunal de la Nación, con especial énfasis a partir de la reforma constitucional del año 1994, ha sostenido que la preservación de la salud integra el derecho a la vida, por lo que existe una obligación impostergable de las autoridades públicas de garantizarla mediante la realización de acciones positivas (conf. arts. 42 y 75, inc. 22 de la Constitución Nacional y Fallos: 321: 1684; 323:1339 y 3229, entre otros. Por el otro, aquel que reconoce la realidad de los propios actos, lo que hace que estos no puedan ser ignorados por quien los realizara. Respecto de los valores citados el Máximo Tribunal ha sostenido que corresponde “afirmar claramente que los derechos vinculados al acceso a prestaciones de salud integrales no pueden ser meramente declarativos, porque su goce efectivo es lo que permite a una persona desplegar plenamente su valor eminente como agente moral autónomo, base de al dignidad humana que [la] Corte debe proteger (Voto del Dr. Lorenzetti, in re “Cambiaso Péres de Nealón, Celia María Ana y otros c/ Centro de Educación Médica e Investigaciones Médicas”, pronunciamiento del 28/8/2007). Esta realidad encuentra su centro en un principio mayor también ampliamente expuesto por el Tribunal constitucional: “El derecho a la vida constituye el primer derecho de la persona humana, preexistente a toda legislación positiva, y resulta garantizado por la Constitución Nacional y por diversos tratados de derechos humanos debido, entre otras consideraciones, a que la vida de los individuos y su protección -en especial el derecho a la salud- constituyen un bien fundamental en sí mismos” (Fallos 329:1226). A partir de lo cual, la Corte expresa: “En esencia, el derecho fundamental a la vida comprende, no sólo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que no se le impida el acceso a las condiciones que le garanticen una existencia digna. Los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones que se requieran para que no se produzcan violaciones de ese derecho básico.” (Fallos 330:3853). Tales asertos, aplicados a la causa en análisis, implican que la parte demandada no podrá en autos desentenderse de toda actividad que, en el nosocomio en cuestión, importe la protección de la vida y la salud de las personas internadas, aún cuando quede bajo su resorte el contenido concreto del modo en que tales premisas sean efectivamente cumplidas. Ello, a los efectos de asegurar suficientemente la seguridad de los pacientes, cuando éstos no puedan ser trasladados o protegidos mediante otro tipo de medidas. En este sentido, sí corresponde obligar a la Administración a dar eficiente curso a toda obra o tramitación que se vincule estrictamente con medidas protectoras del derecho primordial a la vida. Tal necesidad, por otra parte, si bien no se encuentra por entero cumplida, revela en autos comportamientos –aunque sea mínimos- de la Administración con miras a su realización. Estos son los actos propios que la demandada, aún cuando corresponda revocar la sentencia apelada, no puede ya válidamente desvincular de sí. Es que, lo contrario importaría asumir una conducta que contradice otra que la precede en tiempo, lo cual, es inadmisible. Tal como ha dicho nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación “[u]na de las reglas jurídicas de aplicación corriente a los particulares y al propio Estado es la que concierne a la llamada “teoría de los actos propios”, fundada en el principio cardinal de la buena fe en el derecho de toda persona a la veracidad ajena y al comportamiento legal y coherente de los otros” (conf. CSJN, Fallos 312:245). Aunque la problemática del venire contra propium factum no tiene una formulación autónoma, ello no impide que su aplicación halle fundamento normativo en lo dispuesto en los artículos. 1198 y 1111 del Código Civil toda vez que la aludida doctrina es una derivación del principio de buena fe. Así, se ha afirmado que “[s]i bien es cierto que la inadmisibilidad del comportamiento contradictorio fundamentalmente es una exigencia que impone la buena fe, el mantenimiento de la palabra empeñada, habrá de tenerse presente que la limitación que opera contra la incoherencia de una conducta ulterior a otra previa en la que se depositó la fides viene fundada más que en la concepción literal o textual del vínculo, en el contenido ético que, cual elemento natural y programático, aparece agregado como norma supletoria, pero de insorteable aplicación” (Morello, Augusto Mario - Stiglitz, Rubén S., “La doctrina del acto propio”, LL 1984-A). Además, en el ámbito del derecho administrativo el efecto de la doctrina de los actos propios debe ser necesariamente más amplio que en el derecho privado, como consecuencia de la jerarquía que se le reconoce a la misma entre las fuentes del derecho administrativo como derivación de un principio general del derecho (Mairal, Héctor A., La Doctrina de los Actos Propios y la Administración Pública, Buenos Aires, Depalma, 1988, p. 158). También el Tribunal Superior de Justicia ha recogido este principio, al recordar su temprana aceptación “…por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Don Francisco Arigós contra D. Francisco Villanueva, por cobro ejecutivo de pesos”, publicada en Fallos: 7:138, como fue recordado en mi voto en la causa “Partido Justicialista c/ Partido de la Generación Intermedia s/ prohibición de uso de nombre”, expte. nº 511/00, sentencia del 9/8/01[cf. este Tribunal, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], Ed. Ed-Hoc, Buenos Aires, 2004, t. III, ps. 433 y siguientes]. Es sabido que “la regla según la cual a ‘nadie le es lícito venir contra sus propios actos’ (...) se vincula a la necesidad de dotar de seguridad a los negocios jurídicos (...) y a la necesidad de impedir el obrar en contradicción con actos válidos, realizados por el mismo sujeto de derecho, de manera de incurrir en una incoherencia que desoriente a la parte contraria o, judicialmente, al contradictor y al Tribunal” [cf. este Tribunal in re "Partido Justicialista y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Legislatura)" (voto de los doctores Alicia E. C. Ruiz y Julio B. J. Maier), expte. Nº 50/99, sentencia del 14/7/99, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], Ed. Ed-Hoc, Buenos Aires, 2001, t. I, ps. 155 y siguientes].” (voto del juez Casás en Expte. n° 3884/05 “García, Ricardo Oscar s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado” en: “García, Ricardo Oscar y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA)”. Esta inteligencia permite disponer que la demandada de conclusión efectiva a todas aquellas obras y acciones que ya cuenten con un principio de ejecución y que se revelen como urgentes y necesarias para dar adecuada cobertura a los derechos básicos que asisten a los internos del hospital Borda. En este sentido, la demandada deberá: a) diseñar un plan de evacuación para caso de incendio y tomar las medidas de prevención que resulten necesarias para la adecuada prevención de siniestros; b) tomar las medidas indispensables para evitar que las instalaciones eléctricas y de gas pongan en peligro la vida e integridad de las personas. 14. Que, de manera lateral y sin perjuicio de las consideraciones globales que preceden, necesarias a fin de abordar el tema a decidir de manera armoniosa y atenta a la complejidad que conlleva, cabe señalar que, sin perjuicio de la doctrina ya mencionada, el artículo 20 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires garantiza el derecho a la salud integral y dispone que el gasto público en salud resulta una inversión prioritaria. Ante esta premisa constitucional sería altamente recomendable que el GCBA, en la materia que aquí nos ocupa, supiera arbitrar los medios para la recomposición edilicia y las designaciones de los profesionales que fuere menester, bajo las competencias que le son propias y respetando el mandato legal en materia de concursos, de conformidad con las pautas establecidas por este Tribunal en el precedente “Barila” ya citado. Ello, a fin de dar adecuada garantía al derecho a la salud a través de un mejor servicio, basado en los nortes que nuestra Constitución ha establecido. 15. Que, del modo en que se resuelve, resulta preciso distribuir las costas del juicio en el orden causado. En cuanto a los honorarios de la letrada de la actora, debe rechazarse la apelación del GCBA en la materia y a su vez admitirse el recurso de apelación planteado por la letrada de la coactora a fs. 418 del expediente acumulado “Asociación de Profesionales J.T. Borda c/ GCBA s/ Amparo”. Así de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6º, 36 y concordantes de la ley arancelaria y su modificatoria ley 24.432, teniendo en cuenta la naturaleza e importancia de la cuestión debatida, la entidad de la labor desarrollada, y el resultado obtenido, procede elevar los honorarios regulados a la suma de cinco mil pesos ($5.000) a la representación procesal de la parte coactora, Dra. Liliana Fontán. Por lo expuesto, considero que corresponde: I. Revocar la sentencia apelada. II. Admitir parcialmente la acción intentada y ordenar a la demandada que, en el plazo de diez (10) días, realice las acciones pertinentes a fin de a) diseñar un plan de evacuación para caso de incendio y tomar las medidas de prevención que resulten necesarias para la adecuada prevención de siniestros; b) tomar las medidas indispensables para evitar que las instalaciones eléctricas y de gas pongan en peligro la vida de las personas; c) Culminar las obras que se encuentren con principio de ejecución y se revelan como necesarias y urgentes, de conformidad con lo expuesto en el considerando 13 del presente. III. Modificar la regulación de honorarios practicada por la primera instancia, en la forma indicada en el considerando 15. IV. Imponer las costas en el orden causado. A la cuestión planteada, el Dr. Carlos Francisco Balbín dijo: I. Dado que comparto el criterio expuesto en el voto de la Dra. Mabel Daniele, adhiero a la solución que propone. No obstante considero pertinente expresar las siguientes consideraciones sobre ciertos agravios planteados por el recurrente. Respecto de los hechos del caso me remito a los apartados 1 a 15 del voto antes citado. II. Legitimación. Asociación de Profesionales del Hospital José Tiburcio Borda. Ministerio Público Tutelar. La demandada aduce que la entidad carece de legitimación toda vez que “es sabido que éstos se representan a través de sus familiares o en su caso de los curadores legales designados por los jueces civiles competentes (…) De esta forma, (…) pretende asumir la defensa de los derechos subjetivos que ni siquiera han sido identificados en autos, y de personas (los pacientes) que no han adherido en forma alguna a la pretensión…” (fs. 1456 vta./7). Así las cosas, a fin de resolver este planteo resulta preciso determinar si la asociación demandante se halla jurídicamente habilitada para invocar la afectación de los derechos o intereses cuya protección jurisdiccional pretende; los cuales, cabe adelantar, no se refieren únicamente a los pacientes, sino también a los agentes que se desempeñan en el establecimiento asistencial. II.1. Vale recordar que se ha definido a la legitimación para obrar, o legitimatio ad causam, como la cualidad que tiene una persona para reclamar ante otra por una pretensión en el proceso judicial (Falcón, Enrique M., Código Procesal Civil y Comercial de la Nación anotado, concordado y comentado, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, t. III, pág. 347). De allí que existe falta de legitimación cuando no media coincidencia entre las personas que efectivamente actúan en el proceso y las que la ley habilita especialmente para pretender o contradecir respecto de la materia sobre la cual versa aquél (Falcón, op. y loc. cit.) o, en otros términos, cuando quien interviene en un juicio como actora o demandada no es la persona habilitada por la ley para asumir tal calidad (Fenochietto, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación comentado, anotado y concordado, cit., t. 2, pág. 370). Así pues, la existencia de legitimación es presupuesto de la configuración del caso judicial que es el cauce a través del cual el juez debe intervenir. La Corte ha dicho que “Dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor es un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia, pues la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte” (CSJN, “Defensor del Pueblo de la Nación c. Estado Nacional”, 26/06/2007). Es más, el Tribunal aclaró reiteradamente que el proceso judicial es aquel “... en que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas (doctrina de Fallos 156:318, consid. 5º, p. 321). Y, por ello, no se da una causa o caso contencioso (...) cuando se procura (...) la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes (Fallos, 243:176 y 255:104, consid. 5º, segundo párrafo)” (conf. cita efectuada por el Procurador General de la Nación en Fallos 320:2851). Es claro entonces que, de acuerdo a la doctrina sostenida por la Corte –desde sus orígenes hasta nuestros días-, la existencia de un "caso" o "causa" presupone el carácter de "parte", es decir, que quien reclama se beneficie o perjudique con la resolución a dictarse en el marco del proceso. En este orden de ideas, dicho Tribunal ha señalado que "al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo que se procura satisfacer", de manera que éste "resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal" (CSJN, Fallos 322:528, considerando 9°). De este modo, aquel que ocurre ante el juez debe demostrar –en su condición de parte- la existencia de un "interés especial" y que los agravios alegados le afectan de forma "suficientemente directa" o "substancial" (Fallos: 306:1125; 307:1379; 308:2147;; 310:606, entre muchos otros). En el ámbito local ––siguiendo los lineamientos expuestos en los párrafos anteriores–– existe “causa contencioso-administrativa” cuando el actor es titular de un interés jurídico tutelado por el ordenamiento normativo ––artículo 6, CCAyT–– y, a su vez, dicho interés resulta afectado ––daño cierto, actual o futuro–– por una acción u omisión imputable a una Autoridad Administrativa ––tal como éstas son definidas en los artículos 1 y 2, CCAyT–– de manera que, a través de la acción intentada, se pretenda prevenir, cesar o reparar los efectos lesivos que se invocan. II.2. El derecho colectivo. Sin embargo, el artículo 6, CCAyT, no establece cuál es el alcance que cabe asignar a los términos “derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”, es decir, no define qué clase de intereses deben reputarse protegidos. A fin de determinar el alcance de esta clase de intereses, cabe recordar que conforme el art. 43, CN, “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley... Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de organización...” (énfasis agregado). En sentido aún más amplio, el art. 14 de la Constitución de la Ciudad establece que “Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo ... Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos e intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor” (el resaltado no está en el original). II.3. Sentado lo anterior cabe señalar que, dentro de los intereses jurídicos tutelados que menciona el artículo 6, CCAyT —y que habilitan a su titular a ocurrir por ante los tribunales judiciales— se encuentran, por un lado, los derechos subjetivos y, por el otro, los derechos de incidencia colectiva. No es posible soslayar que la Constitución Nacional (artículo 43) distingue claramente entre: a) la defensa jurisdiccional de un interés propio, individual y directo; y b) la defensa jurisdiccional de los denominados intereses de incidencia colectiva. El primer párrafo del citado artículo contempla entonces el amparo tradicional que puede ser interpuesto por toda persona que vea lesionados, restringidos, alterados o amenazados, por actos u omisiones manifiestamente ilegítimos o arbitrarios, derechos o garantías. En el segundo párrafo, en cambio, hallan expresa recepción los intereses colectivos, y aquí aparece la diferencia con el párrafo primero que presupone el daño a un derecho subjetivo clásico (Sala I, in re “Fundación Mujeres en Igualdad c/ GCBA s/ Amparo”, expte. nº 9421). A su vez, se ha señalado que es necesario distinguir entre: a) derechos individuales; b) derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos; y c) derechos de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos. En cada uno de ellos el concepto de caso judicial tiene un contenido y contorno diferente. Así, en la primera hipótesis —derechos individuales— la acción está destinada a obtener la protección de intereses divisibles, no homogéneos, y se caracteriza por la búsqueda de la reparación de un daño individual y propio de cada uno de los afectados. En estos supuestos la regla es que la pretensión debe ser ejercida por su titular y resulta disponible por él. En el caso de los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, su ejercicio corresponde al Defensor del Pueblo, las Asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado. A su vez, se ha señalado que “...la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón sólo se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva. Es necesario precisar que estos bienes no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se determinara el sujeto en el proceso éste sería el titular, lo cual no es admisible. Tampoco hay una comunidad en sentido técnico, ya que ello importaría la posibilidad de peticionar la extinción del régimen de cotitularidad. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno. En segundo lugar, la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en el caso del daño ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con la primera. De tal manera, cuando se ejercita en forma individual una pretensión procesal para la prevención o reparación del perjuicio causado a un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay beneficio directo para el individuo que ostenta la legitimación. En este tipo de supuestos, la prueba de la causa o controversia se halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el patrimonio del peticionante o de quienes éste representa”. Por último, en la tercera categoría —derechos de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos (art. 43, segundo párrafo, CN)— “…no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño” “(…) la procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación de una causa fáctica común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado. Sin perjuicio de lo cual, también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados. El primer elemento es la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales. El segundo elemento consiste en que la pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede peticionar… De tal manera, la existencia de causa o controversia, en estos supuestos, no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufre en su esfera, sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos al estar afectados por un mismo hecho. Como tercer elemento es exigible que el interés individual considerado aisladamente, no justifique la promoción de una demanda, con lo cual podría verse afectado el acceso a la justicia. Sin perjuicio de ello, como se anticipó, la acción resultará de todos modos procedente en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud, o afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos. En esas circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada parte, y al mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad en su conjunto. En tal sentido, los artículos 41, 42 y 43, párrafo segundo, de la Constitución Nacional, brindan una pauta en la línea expuesta” (CSJN, causa “Halabi, Ernesto c/ PEN s/ amparo”, H. 270. XLII, 24 de febrero de 2009. En sentido concordante se expidió el TSJ, causa “Asociación Argentina de Agencias de Publicidad c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos”, expte. nº 4889/06, sentencia del 21/3/07, voto del juez Lozano). II.4. Los sujetos legitimados. Ahora bien, aunque tal como se ha expresado en el considerando precedente una adecuada interpretación de las normas constitucionales conduce a señalar que, tanto en el ordenamiento nacional como local, los derechos de incidencia colectiva gozan de protección jurisdiccional, cabe sin embargo indagar con mayor detenimiento sobre los sujetos legitimados. Es decir, creemos necesario determinar quiénes revisten la calidad de titulares de la relación jurídica sustancial y, por tanto, se encuentran legitimados para requerir tutela en el campo judicial, o bien, pese a no ser titulares en tales términos, han sido reconocidos especialmente por el ordenamiento jurídico con el objeto de proteger derechos colectivos. En este aspecto es necesario considerar que la Corte se ha expedido al respecto –y entre otros precedentes- en la causa “Asociación Benghalensis y otros c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y Acción Social) s/ Amparo” y “Mendoza”. En el primero de los precedentes citados, el Procurador General de la Nación, a cuyo dictamen se remitieron los Dres. Bossert, Belluscio y López, señaló que “la Constitución Nacional, en virtud de la reforma introducida en 1994 (...) amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitó a aquéllos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual”. Así, cuando se trata de derechos de incidencia colectiva la legitimación se amplía, pues de conformidad con el artículo 43 de la Constitución Nacional ––aplicable en principio a la acción de amparo pero extensible a las restantes acciones por el precedente AGUUERA–– cuando la acción se ejerza en casos en los que se vean afectados derechos e intereses colectivos, están legitimados para interponerla: a) cualquier sujeto afectado; b) las personas jurídicas defensoras de derechos e intereses colectivos y c) el Defensor del Pueblo. Sin embargo, no obstante la ampliación de la legitimación a partir de 1994, la Corte señaló que, para acceder a la jurisdicción, el demandante debe expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás, no siendo suficiente con invocar el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes. En el mismo sentido, el Tribunal expresó que “si bien el art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo ´tiene legitimación procesal´, ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial ... No debe perderse de vista que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor ´constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el tribunal´ ... pues la justicia nacional ´nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte´ (art. 2° de la ley 27)” (CSJN, “Defensor del Pueblo de la Nación c. Poder Ejecutivo Nacional”, sent. del 21 de diciembre de 2000, fallos 323:4098, y “Defensor del Pueblo de la Nación c. Poder Ejecutivo Nacional”, sent. del 11 de noviembre de 2003). Por su parte, la Constitución de la Ciudad reconoce como sujetos legitimados a “cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos” (art. 14, CCBA). Por nuestro lado, hemos puesto de relieve que “...el convencional fijó un criterio claro de ampliación de las aptitudes procesales de las personas individuales de conformidad con el contorno preexistente integrado por el preámbulo de la Constitución que exige, entre otros objetos institucionales, el de afianzar la justicia y el mandato que prevé el art. 18, CN, que garantiza la inviolabilidad de la defensa en juicio de las personas”. Y agregamos que “...la ubicación contextual del art. 43 es relevante con el objeto de determinar el alcance que corresponde dar al concepto de legitimación en el marco de la protección de los derechos colectivos. En tanto el amparo está ubicado en el Capítulo Segundo de la Primera Parte del texto constitucional sobre “Nuevos Derechos y Garantias”, es decir inmediatamente luego de los artículos 41 y 42 sobre derechos colectivos, es razonable inferir –según nuestro parecer– que el convencional reconoció garantias procesales para tutelar estos nuevos derechos”. (...) “el afectado individual –titular de derechos subjetivos– no sólo representa a otros afectados en tanto titulares de derechos subjetivos sino también a otras personas con intereses potenciales (derechos colectivos). Este es justamente el plus respecto de los derechos sujetivos y sus modos de representación” (Carlos F. Balbín, Tratado de Derecho Administrativo. La Ley, diciembre de 2010, Tº III, p. 440 y 441). Asimismo he puntualizado que “...tratándose de intereses colectivos, es decir de todos o casi todos y sin escisiones, el interés de esas pluralidades de sujetos es siempre coincidente y necesariamente superpuesto. Es decir, el interés colectivo no puede desgranarse entre múltiples intereses individuales y propios. De tal modo, el vínculo de las personas con ese interés incide o repercute necesariamente en el vínculo de los otros con ese mismo objeto. Es más, en el marco de los nuevos derechos no es posible en términos jurídicos, e incluso en ciertos casos materiales, proteger unos y no otros porque esto último –carácter global– es condición de su reconocimiento y protección” (ob. citada). II.5. El objeto colectivo. En cuanto al objeto alcanzado por los procesos colectivos antes descriptos, éste no debe limitarse a los casos señalados en términos puntuales y expresos por el legislador –tanto en el texto de la Constitución nacional y local, como por ejemplo el ambiente y los usuarios y consumidores- sino que en el concepto de “los derechos de incidencia colectiva en general” (art. 43, CN) y “los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos” (art. 14, CCABA) debemos incluir “cualquier interés –llámese individual o social- siempre que su afectación plural resulte relevante, según los derechos comprometidos y las circunstancias del caso, desde el punto de vista institucional, social y económico” (ob. citada, p. 433). Por tanto, la salud constituye en ciertos casos un objeto colectivo, es decir propio de estos procesos –llamados colectivos- y más allá del derecho individual de los interesados. II.6. Cabe señalar que la pretensión deducida en el presente caso se refiere —dicho esto brevemente— a: a) la designación de personal para la adecuada atención de los pacientes; b) la realización de las obras necesarias para proveer adecuadas condiciones de seguridad, habitabilidad e infraestructura edilicia en el hospital; c) la provisión de insumos; y d) relevamiento de los pacientes internados a fin de determinar debidamente las causas de su internación, el diagnóstico actualizado y la medicación que se les provee. Ello permite apreciar que el objeto de debate aquí concierne a la protección de los derechos fundamentales, particularmente la salud, del grupo humano afectado que se halla integrado por los pacientes y profesionales que se desempeñan en el Hospital. Es más, el grupo comprende un colectivo particularmente desprotegido y, por tanto, vulnerable, reafirmándose así el carácter colectivo del derecho bajo debate (“Halabi” ya citado). En síntesis, el derecho a la salud es en ciertos casos, un derecho colectivo y, sin dudas, cuando se trate del derecho a la salud de los más vulnerables siempre reviste ese carácter. Así, el “derecho es individual pero a su vez colectivo porque su objeto es colectivo (preservación de la salud) e incide en el campo social en términos plurales y relevantes (protección de los sectores más vulnerables)” (cfr. Balbín, Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo, T. III, 1º edición, Buenos Aires, La Ley, 2010, pp. 433-435). II.7. Cabe recordar también que, más allá de los cauces procesales –proceso colectivo-, el derecho a la salud ha sido reconocido y protegido en numerosos instrumentos internacionales sobre derechos humanos que cuentan con rango constitucional (art. 75, inc. 22, CN). Así, conforme la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a —entre otros aspectos— asistencia médica (art. XI). Con similar orientación, la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure —entre otros beneficios— la salud, el bienestar, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (art. 25.1). Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reconoce el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (art. 12.1). En el orden local, el art. 20 de la Constitución Local, garantiza el derecho de los ciudadanos a la salud integral. Finalmente, no puede soslayarse que las condiciones de atención e internación en un establecimiento público de salud mental se relacionan íntimamente con la tutela de la dignidad humana (cfr. Sala I, in re “Acuña, María Soledad c/ G.C.B.A. s/ amparo”, EXP nº 15558/0, sentencia del día 23 de diciembre de 2008). II.8. Corresponde poner de relieve además que la protección constitucional del derecho a la salud resulta operativa. En efecto, el art. 10, CCBA, establece que rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Y agrega que “[l]os derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”. La ley 153 —ley básica de salud de la Ciudad de Buenos Aires— también garantiza el derecho a la salud integral (art. 1) y establece que esta garantía se sustenta —entre otros principios— en la solidaridad social como filosofía rectora de todo el sistema de salud, y en la cobertura universal de la población (art. 3, inc. “d” y “e”). Asimismo, prevé que la autoridad de aplicación —esto es, el nivel jerárquico superior del gobierno local— garantiza en el subsector estatal los derechos objeto de tutela (arts. 5 y 8). Por otra parte, fija como objetivos de este subsector del sistema —entre otros— contribuir a la disminución de los desequilibrios sociales, mediante el acceso universal y la equidad en la atención de la salud, dando prioridad a las acciones dirigidas a la población más vulnerable, y a las causas de morbilidad prevenibles y reductibles; asegurar la calidad de la atención; desarrollar una política de medicamentos que garantice calidad, eficacia, seguridad y acceso a toda la población, con o sin cobertura; (art. 14, inc. “a”, “g”, y “o”). II.9. Definido el objeto de debate en estos autos como colectivo, cabe volver entonces sobre los sujetos legitimados en el marco del presente proceso y según las constancias de autos. II.10. Ministerio Público Tutelar. La Asesoría Tutelar se presentó en autos invocando la violación del derecho a la salud y demás derechos conexos de los pacientes y fundó su legitimación en las previsiones de los arts. 14 y 125 de la Constitución local; esto es, derechos de incidencia colectiva en los términos de los arts. 43, segundo párrafo, CN y 14, segundo párrafo, CCBA. En mi criterio el Ministerio Público está debidamente legitimado según los argumentos que expuse reiteradamente en los precedentes en que intervine como juez de la Sala I de esta Cámara de Apelaciones (Sala I: “Asesoría Tutelar Justicia Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA. c/ GCBA. s/ amparo”, EXP 899, sentencia del 01/6/2001; “López Jorge Ramón y otros contra OSCABA s/amparo (art. 14 CCABA)”, EXP 33136/0, sentencia del 04/3/2010; “Selser Jorge Guillermo c/ GCBA s/ otros procesos incidentales”, EXP 36884/3, sentencia del 11/3/2011; y “Asesoría Tutelar CAYT Nº 1 (oficio 240/10) c. GCBA s/ otros procesos incidentales” , EXP 39223/1, sentencia del 04/4/2011). II.11. Asociación de Profesionales. Por su parte, el estatuto de la Asociación de Profesionales del Hospital José Tiburcio Borda (ver fs. 18) señala como fines y propósitos de la entidad, en lo que aquí interesa, a los siguientes: a) defender y promover el respeto por la condición humana dentro y fuera de la institución y b) defender los derechos constitucionales e intereses individuales y colectivos de los trabajadores que agrupa —esto es, los profesionales con título universitario o terciario, dedicados al área de salud (art. 1)— y ejercer su representación ante el empleador, autoridades u otras entidades (art. 2). II.10. Por tanto, de conformidad con los objetivos fijados en su estatuto, la Asociación se encuentra legalmente habilitada para instar la protección jurisdiccional de los derechos cuya tutela pretende en estas actuaciones, en los términos de los arts. 43, CN y 14, CCBA (Ver en sentido concordante, Sala I, in re “Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) c/ GCBA s/ medida cautelar”, EXP nº 28352/1, resolución del día 19 de marzo de 2008). III. Procedencia del amparo La acción de amparo procede contra todo acto u omisión de autoridades públicas que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la Constitución de la Ciudad, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en que la Ciudad sea parte, de conformidad con lo establecido por los artículos 43 C.N. y 14 C.C.B.A. Como lo ha declarado la Corte, la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta requiere que la lesión de los derechos o garantías resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos o de un amplio debate y prueba (Fallos, 306:1253; 307:747). Sin embargo, no por ello puede calificarse al amparo como una acción excepcional. Por el contrario, toda vez que ésta constituye una herramienta constitucional para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos y las garantías establecidas para protegerlos, la procedencia de aquél debe ser analizada con criterio razonablemente amplio, resultando admisible siempre que el proceder impugnado reúna las características y efectos que prevén los textos constitucionales. Por ello, el amparo resultará idóneo siempre que, conforme a la prudente ponderación de las circunstancias del caso, la acción u omisión cuestionada reúna prima facie los caracteres de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta y, asimismo, ocasione ––en forma actual o inminente–– una lesión, restricción, alteración o amenaza de derechos o garantías constitucionales o legales. Una interpretación diferente importaría limitar indebidamente el carácter operativo de esta garantía constitucional. Según lo ha puesto de relieve la Corte, “...siempre que aparezca de manera clara y manifiesta la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos… judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la vía rápida del amparo” (C.S.J.N.; Fallos, 241:291; 280:228). Por ello, teniendo en cuenta que en el presente caso los demandantes invocan la afectación de derechos constitucionales (dignidad humana, salud e integridad física y adecuadas condiciones de trabajo) que estarían siendo lesionados de manera manifiestamente ilegal o arbitraria, es preciso concluir que la vía elegida resulta procedente. IV. Inexistencia de acto u omisión lesiva por el Estado local La afirmación del apelante de que en el marco del presente proceso no se demostró ningún acto u omisión lesiva, resulta ineficaz. Ello así, teniendo en cuenta la abundante prueba incorporada al expediente como así también el resultado de los reconocimientos judiciales llevados a cabo. Al respecto, se ha señalado que “El sistema de salud, en nuestro país, se encuentra colapsado... Se puede afirmar que existe, en el caso de los hospitales públicos, una enorme carencia, por ejemplo: Recursos humanos y materiales apropiados, ya sea por falta de dinero o por el mal gasto que del mismo se hace. Espacio y estructura que en su mayor parte, responden a una sociedad de más de cinco décadas atrás, pues los consensos al respecto, en distintos momentos de nuestra historia no han resultado más que pequeños parches, en el mejor de los casos. Atención coordinada ante una demanda cada vez más compleja, diversificada y popular (...)”. En este contexto, es necesario coordinar y armonizar —entre otros factores— las políticas del Estado, los intereses de los organismos privados (obras sociales, empresas de medicina prepaga), y desarrollar un trabajo sistematizado e interdisciplinario de distintos sectores de la sociedad (Odile Pedrido, Matilde, “La salud en la función de las políticas públicas”, en Los silencios del Derecho. Instituciones y problemáticas de la sociología jurídico política, VV.AA., David Grinberg Libros Jurídicos, Buenos Aires, 2008, cap. VII, ps. 229 y sgtes., § 1, La ausencia de humanismo). Por tanto, según el contexto general, las constancias propias del caso bajo estudio y el agravio planteado simplemente en términos dogmáticos, cabe concluir que este planteo debe ser declarado desierto. En efecto, el recurrente no expresó críticas razonadas ni concretas sobre los fundamentos del pronunciamiento recurrido (doctr. arts. 236 y 237, CCAyT, de aplicación al caso conforme las previsiones del art. 28, ley 2145). V. Falta de zona de reserva del Poder Ejecutivo V.1. Las cuestiones políticas. Por un lado, como hemos dicho reiteradamente, es necesario rechazar el concepto de las cuestiones políticas en tanto se las excluye del control judicial. La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires atribuye al Poder Judicial el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por ella, los convenios que celebre la Ciudad, los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales (art. 106). A su vez, el artículo 13, inc. 3, CCBA —de conformidad con el art. 18, CN y tratados internacionales— consagra de manera categórica el principio de inviolabilidad de la defensa en juicio. La claridad de estas disposiciones no encuentra excepción alguna en el resto de la Constitución local y, por lo tanto, todas las acciones y omisiones de la Administración son revisables judicialmente para determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico (Sala I, causa “Fullone, Mirta Susana c/ G.C.B.A. y otros s/ amparo”, EXP. 12.912/0, sentencia del 22 de diciembre de 2005, entre otros precedentes). Sin embargo, ello no supone consagrar el “gobierno de los jueces”. Por el contrario, el tribunal no olvida que, tal como lo ha establecido reiteradas veces la Corte, la misión más delicada del Poder Judicial consiste en mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes del Estado (Fallos, 155:248; 311:2580, entre muchos otros). Los jueces deben resolver los conflictos traídos a su conocimiento, declarando el derecho aplicable a cada caso. Y como en un orden jurídico democrático ninguna actividad del Estado puede quedar por fuera del Derecho, resulta palmario que todos los actos de aquél son susceptibles de ser confrontados con el derecho vigente —en cuya cúspide se encuentra la Constitución Nacional— para analizar su grado de concordancia con él. En otras palabras, el Poder Judicial no puede arrogarse funciones reservadas por la Constitución a los otros poderes del Estado –en particular, el ejercicio razonable de sus potestades discrecionales-, pero lo que sí debe hacer es ejercer la función judicial, esto es, la potestad de juzgar, entre otras cuestiones, la constitucionalidad de las leyes, normas y actos dictados por aquéllos. En sentido concordante, la Corte ha declarado que “Es incuestionable la facultad de los tribunales de revisar los actos de los otros poderes -nacionales o locales- limitada a los casos en que se requiere ineludiblemente su ejercicio para la decisión de los juicios regularmente seguidos ante ellos” (Fallos, 320:2851). En el mismo sentido, dijo el Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires que “Aún cuando se trate de actos ejecutados por otro poder en ejercicio de sus facultades privativas, la irrevisibilidad judicial no puede ser la regla, sino la excepción. Sostener que se está en presencia de una cuestión no justiciable supone la carga de demostrar cuáles son los términos de la norma cuya determinación queda librada por la Constitución a la discrecionalidad política y, por ende, exenta de la revisión judicial. (...) Son revisables judicialmente los actos relacionados con funciones privativas de otros poderes, en la medida en que el control se limite a verificar si dicho ejercicio se efectuó regularmente, es decir, en cumplimiento de los requisitos establecidos por la Constitución. No puede hablarse con propiedad de supremacía de la Constitución, si quien está encargado de controlar la legitimidad constitucional de los actos es el propio poder que los emite” (causa SAO 50/99 “Partido Justicialista y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Legislatura)”). V.2. Las políticas públicas. En principio no es posible soslayar que las actividades de planificación, previsión presupuestaria e implementación de las políticas públicas le corresponden a los poderes políticos. Así, compete a los poderes Legislativo y Ejecutivo la determinación de las políticas de gobierno que cumplan con la obligación constitucional de asegurar los derechos objeto de tutela. A su vez, la decisión en torno a los cursos de acción que resulten idóneos para hacer efectivos los derechos es materia privativa de la ley y la Administración y, a tal efecto, disponen de un amplio margen de actuación. Por otro lado, en tanto las normas constitucionales (principios y reglas) fijan pautas para el diseño de las políticas públicas de las que depende la vigencia de los derechos allí reconocidos, y ante la falta de adopción de medidas o cuando éstas se revelan como insuficientes o inadecuadas, corresponde al Poder Judicial reprochar esa omisión (cfr. Abramovich, Víctor, “Acceso a la justicia y nuevas formas de participación en la esfera política”, JA 2006-II, fascículo Nº 12, pág. 17). Los jueces –tal como ha sido interpretado el principio de división de poderes- no deben diseñar las políticas estatales sino que solo en caso de violación de derechos les corresponde confrontar ese diseño con los estándares jurídicos y, eventualmente, reenviar tales políticas (esto es, en términos de planificación o ejecución) al Poder legislativo o ejecutivo con el objeto de adecuarlas y respetar así los derechos bajo debate. En efecto, el papel del Poder Judicial y su impacto sobre las políticas públicas debe ser necesariamente matizado y con más razón en el contexto de exigibilidad judicial de derechos sociales y nuevos derechos en términos no solo individuales sino plurales (procesos colectivos). Así, en el marco de una controversia —y en caso de resultar procedente por encontrarse reunidos los diferentes presupuestos procesales de admisibilidad del proceso—, corresponde que el juez, en primer lugar, corrobore si el órgano político cumplió con sus deberes constitucionales de reconocimiento de los derechos y, a tal efecto, diseñó políticas públicas tendientes a asegurar el respeto de aquéllos de modo cierto y real. En segundo término, el juzgador debe determinar si la política creada es razonable, es decir, si éstos se ajustan a los estándares constitucionales y si son proporcionales, es decir, si resultan adecuados para satisfacer los derechos. Si los mencionados programas cumplen con tales presupuestos, ninguna consideración corresponde hacer a los jueces sobre otras políticas plausibles y, por tanto, alternativas. Finalmente y en tercer lugar, es necesario que el magistrado compruebe si, una vez delineadas las políticas y creados los programas respectivos, éstos efectivamente se cumplen. En consecuencia, de acuerdo a lo sostenido precedentemente, es evidente que la razonabilidad y, luego, el adecuado cumplimiento de las políticas o programas creados con el fin de tutelar derechos constituyen, en los términos señalados supra, una cuestión susceptible de control judicial. De modo que cuando los jueces revisan las conductas de la Administración en las causas en las cuales han sido llamados a conocer, más que invadir zonas de reserva de los otros poderes cumplen con su función esencial en el contexto de un Estado Social y Democrático de Derecho, esto es, garantizar el ejercicio pleno de los derechos. En sentido concordante, la Corte destacó el papel de los jueces en el restablecimiento de los derechos de las personas internadas en establecimientos de salud con enfermedades mentales (CSJN, causa “R., M. J. s/ Insania”, sentencia del día 19 de febrero de 2008). VI. El alcance del derecho a la salud. El carácter discrecional de las políticas públicas en cumplimiento de las obligaciones estatales. La falta de recursos presupuestarios. VI.1. El derecho a la salud y los derechos conexos que se ventilan en esta causa, como cualquier otro derecho, son susceptibles de reglamentación bajo la condición, claro, de que ese cometido de regulación –en su aspecto legal o administrativo- no altere su contenido. A su vez, los derechos tampoco pueden ser alterados por las omisiones legales y administrativas de los poderes públicos, todo ello según el principio de razonabilidad, tal como ha sido enunciado en los arts. 28, CN, y 10, CCBA. En este contexto, es decir la potestad estatal de regulación de los derechos, la ley de presupuesto, como toda ley, tiene efectos reglamentarios sobre los derechos, de tal manera que puede condicionar y limitar su ejercicio, pero nunca llevar a su desnaturalización o desconocimiento. Al respecto, la jurisprudencia de la CSJN sobre la posibilidad de excusar la lesión de derechos o su falta de respeto sobre la base de genéricas consideraciones de índole presupuestaria es clara y contundente. En el caso “Rubén Badín” (Fallos: 318:2002), donde se demandaba al Estado por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del incendio ocurrido en el penal de Olmos, la Corte, luego de reseñar los hechos de la causa y su contexto, referido a las características de la unidad penitenciaria, destacó: “9. Que estas dolorosas comprobaciones, que es deber del tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia de formación del personal o las consecuentes excesivas poblaciones penales de las que pretende hacer mérito en su declaración quien fue jefe de la unidad de Olmos. Si el Estado no puede garantizar la vida de los internos ni evitar las irregularidades que surgen de la causa de nada sirven las políticas preventivas del delito ni menos aun las que persiguen la reinserción social de los detenidos. Es más, indican una degradación funcional de sus obligaciones primarias que se constituye en el camino más seguro para su desintegración y para la malversación de los valores institucionales que dan soporte a una sociedad justa. Por otro lado, las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el estado de derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquélla (art. 5° inc. 2°, Convención Americana sobre Derechos Humanos)”. Estos mismos argumentos fueron retomados por la Corte en el caso “Verbitsky”, con remisión expresa al caso “Badín”, circunstancia que revela que no se trata de una referencia circunstancial del más Alto Tribunal, sino de una doctrina ya consolidada. Lo expuesto en el punto anterior conduce a sostener que los derechos y su reconocimiento no pueden ser desvirtuados (o alterados, en los términos del art. 28, CN y art. 10, CCBA) por la política presupuestaria del Gobierno, pues ello implicaría, según las propias palabras de la Corte Suprema, “subvertir el estado de derecho” y “dejar de cumplir los principios de la Constitución”. Por otra parte y en particular en relación con la escasez de los recursos estatales, los tratados de derechos humanos deben interpretarse con un alcance extensivo y no restrictivo de los derechos. Así, interpretar y usar el derecho internacional de los derechos humanos para justificar una visión más estrecha de algún derecho es contrario a ese régimen jurídico. En primer lugar, dicha lectura se encontraría reñida con la buena fe, criterio hermenéutico fundamental en el derecho en general y en el derecho convencional en particular, según expresamente lo dispone la Convención de Viena (art. 26). En segundo lugar, el art. 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza”. A su vez, en el caso “Sánchez” (sentencia del 17 de mayo de 2005) la Corte, ha dicho que “sin perjuicio de ello, resulta pertinente agregar que esta Corte ratifica los principios básicos de interpretación sentados acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado otorgar "jubilaciones y pensiones móviles", según el art. 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos, compromiso que debe ser inscripto, además, dentro de las amplias facultades legislativas otorgadas por el art. 75, inc. 23, de la Ley Fundamental, reformada en 1994, con el fin de promover mediante acciones positivas el ejercicio y goce de los derechos fundamentales reconocidos, en particular, a los ancianos”. A ello agregó: “Que los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22). La consideración de los recursos disponibles de cada Estado -conf. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos, mas no importa disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes (conf. art. 29 de la convención citada). Debe suponerse que el legislador ha sopesado los factores humanos, sociales y económicos al establecer la extensión de las prestaciones reconocidas y no corresponde a los jueces sustituir dicha valoración mediante razonamientos regresivos que, en la práctica, sólo conducen a negar el goce efectivo de esos derechos en los momentos de la vida en que su tutela es más necesaria”. Por su parte, los Dres. Argibay y Zaffaroni señalaron que “En otro orden de cosas, cabe destacar que si bien es cierto que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26), uno de los instrumentos mencionados en el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, vincula beneficios sociales con recursos disponibles, ello nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la movilidad jubilatoria. Semejante interpretación, seguida en el voto mayoritario del fallo ‘Chocobar’, se encuentra expresamente vedada por la cláusula de salvaguarda contenida en el artículo 29.b) que impide aplicar la Convención en el sentido de ‘limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados’. En tal sentido la CIDH ha manifestado que el artículo 29 de la Convención contiene normas específicas de interpretación, pues la redacción de la mencionada disposición está hecha con el criterio central de que no se entienda que la misma tuvo por objeto, de alguna manera, permitir que los derechos y libertades de la persona humana pudieran ser suprimidos o limitados en particular a aquellos previamente reconocidos por un estado (OC.-4/84 del 19 de enero de 1984, serie A N° 4, párrafo 20)”. Cualquiera sea, por tanto, la interpretación que se le quiera otorgar a la disponibilidad de recursos mencionada en los tratados, ello no puede conducir a reducir el alcance del derecho a la salud y demás derechos vinculados. VI.2. Sentado ello, y a fin de reforzar estos fundamentos, es preciso aclarar el significado de la disponibilidad de recursos en el sistema internacional de los derechos humanos. Para ello resulta pertinente resumir la visión conceptual que surge de la doctrina internacional, tal como ella se encuentra plasmada en documentos producidos por organismos internacionales y comisiones de expertos, que expresan el consenso alcanzado en la materia. Si bien varios aspectos ya han sido destacados en la jurisprudencia de la Sala I y recordados en los puntos anteriores. En primer lugar, el sistema internacional de derechos humanos es un sistema creado en protección de la persona, no de los Estados. En tal sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-2/82 (de fecha 24/09/82) sobre “El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 74 y 75)” señala que «[...] los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción.» (...) Ideas similares acerca de la naturaleza de los tratados humanitarios modernos han sido sustentados por la Corte Internacional de Justicia en su Advisory Opinion on Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide ( 1951 I.C.J. 15 ), también están contenidas en la propia Convención de Viena, particularmente en el artículo 60.5. ( Ver en general E. Schwelb, " The Law of Treaties and Human Rights ", 16 Archiv des Volkerrechts ( 1973 ), pág. 1, reproducido en Toward World Order and Human Dignity ( W.M. Reisman & B. Weston, eds. 1976, pág. 262).» A su vez, debe recordarse en este contexto que la Corte de nuestro país en el precedente “Mazzeo” (sentencia del día 13 de julio de 2008) señaló que las obligaciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos “…resultan de aplicación perentoria en la jurisdicción argentina” (pronunciamiento citado, consid. 11). En este sentido, el tribunal recordó que en la Convención Constituyente de 1994 “…lo que se pretendía establecer ‘es una política constitucional, cual es la de universalizar los derechos humanos, reconocer los organismos supranacionales de solución de conflictos como lo son la Comisión Interamericana de derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos y promover opiniones consultivas de la Corte Interamericana, para que informe sobre el alcance de las normas consagradas en el Pacto, así como también leyes y disposiciones conforme a sus propias resoluciones para asegurar que estén en armonía…’ (Convencional Alicia Oliveira en la 220 Reunión, 30. Sesión ordinaria del 2 de agosto de 1994 de la Convención Constituyente de 1994, Diario de Sesiones, T III, pág. 2861)” (pronunciamiento citado, consid. 18). El tribunal precisó, a su vez, que sus consideraciones constituían una derivación “…de los tratados internacionales, de la jurisprudencia y recomendaciones de sus organismos interpretativos y de monitoreo” (pronunciamiento citado, consid. 28). Entre tales fuentes la Corte Suprema menciona —por ejemplo— las sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y las observaciones del Comité de Derechos Humanos. En este marco, que hace a la peculiaridad de los tratados sobre derechos humanos, adquiere toda su significación el criterio cardinal para interpretarlos, en conjunción con el de buena fe: el principio pro homine. Según expone la doctrina, en un ensayo fundamental en esta materia, “El principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos. En virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre” (Pinto, Mónica, “El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la interpretación de los derechos humanos”, en Abregú, M. y Courtis, C. (compiladores), La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Editores del Puerto, 1997, pág. 163 y siguientes). En segundo lugar, en dicho sistema todos los derechos son de igual estructura y tienen un carácter interdependiente de modo que no es posible reconocer unos y negar otros. Tal como establece la Declaración y el Programa de Acción de Viena —aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993—: «Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales.» En idéntico sentido Sergio García Ramírez, Juez de la CIDH, en su voto concurrente y razonado acompañado a la Opinión Consultiva OC-17 sobre “Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño” (28 de agosto de 2002), señala que según una idea unitaria de los derechos humanos, son «[...] todos relevantes, exigibles, mutuamente complementarios y condicionados.[...] Todos son, de una sola vez, el escudo protector del ser humano: se reclaman, condicionan y perfeccionan mutuamente, y por ende es preciso brindar a todos la misma atención . No podríamos decir que la dignidad humana se halla a salvo donde existe, quizás, esmero sobre los derechos civiles y políticos —o sólo algunos de ellos, entre los más visibles— y desatención acerca de los otros.» Asimismo, los Principios de Limburg sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), de junio de 1986, señalan «en vista de que los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes, se debería dedicar la misma atención y consideración urgente en la aplicación y promoción de ambos: los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales» (principio 3º). La interdependencia de los derechos es evidente, pues, por ejemplo, resulta difícil pensar de qué manera puede estar protegido el derecho a la libertad y a trabajar –entre tantos otros derechos- si no se tiene acceso a la salud. Es más, la interdependencia de los derechos muestra que, desprotegido uno de ellos, se pierden los restantes, en un proceso de creciente vulnerabilidad jurídica que tiende a consolidar la desigualdad social. En conclusión, cabe remarcar el carácter interdependiente de los derechos, sin perjuicio de su carácter justiciable y operativo. En tercer lugar, los Estados están obligados a garantizar niveles esenciales de los derechos (“minimum core obligations”). Al respecto, hay que considerar lo expuesto por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante CDESC) en el punto 10 de su Observación General nº 3 (1990,) ya citado en esta decisión. Asimismo, los Principios de Limburg establecen sobre el particular que: «Los Estados Partes tienen la obligación, independientemente de su nivel de desarrollo económico, de garantizar el respeto de los derechos de subsistencia mínima de todas las personas» (principio 25º). Por su parte, las Directrices de Maastricht sobre violaciones a los derechos Económicos, Sociales y Culturales (enero de 1997) en su punto 9º indican «Un Estado incurre en una violación del Pacto cuando no cumple lo que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina ‘una obligación mínima esencial de asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles mínimos esenciales de cada uno de los derechos [...]. Por ejemplo, incurre prima facie en una violación del Pacto un Estado Parte en el cual un número significativo de personas se ven privados de alimentos esenciales, atención básica de salud, habitación y vivienda mínima o las formas más básicas de enseñanza.’ Estas obligaciones mínimas esenciales son aplicables independiente de la disponibilidad de recursos en el país de que se trate o cualquier otro factor o dificultad». La doctrina sobre el tema es resumida de forma clara por Gialdino (op. cit., pág. 851), en términos que resulta útil citar: “Tal como lo observa P. Alston, la existencia de un contenido básico pareciera una consecuencia lógica del uso de la terminología de los derechos. No habría justificación para elevar una ‘reclamación’ a la condición de un derecho (con todas las connotaciones que este concepto presuntamente tiene) si su contenido normativo pudiera ser tan indeterminado que permitiera la posibilidad de que los que ostentan los derechos no posean ningún derecho particular a nada. Por lo tanto, cada derecho debe dar lugar a un derecho mínimo absoluto, en ausencia del cual deberá considerarse que un Estado viola sus obligaciones. (...) En todo caso, el Estado que aduzca su incapacidad para cumplir con estas obligaciones por razones que están fuera de su control, tiene ‘la obligación de probar que ello es cierto y que no ha logrado recabar apoyo internacional’ a tal fin (Observación General. 3, párr. 10, y Observación General 12, párr. 17). Y, a todo evento, siempre el Estado habrá de acreditar que se empeñó en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos en las circunstancias reinantes (Observación General 3, párr. 11). Es preciso, al respecto, distinguir entre la ‘falta de capacidad’ y la ‘falta de voluntad’ de un Estado para cumplir sus obligaciones (Observación General 12, párr. 17). Las Pautas de Maastricht expresan que, tal como fue establecido en los Principios de Limburgo (párrafos 25/28) y resultó confirmado por el desarrollo de la jurisprudencia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la escasez de recursos no releva a los Estados de un respeto mínimo de sus obligaciones relativas a la realización de los derechos económicos, sociales y culturales (párr. 10)”. En cuarto lugar, y como ya se ha adelantado, los Estados están obligados a tomar medidas inmediatas y garantizar al menos estándares mínimos de los derechos bajo debate. Al respecto, el CDESC en su OG nº 3 (cfr. puntos 1º y 2º) destaca que «[...] aunque el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato. De éstas, dos resultan particularmente importantes para comprender la índole exacta de las obligaciones contraídas por los Estados Partes. Una de ellas [...] consiste en que los Estados se ‘comprometen a garantizar’ que los derechos pertinentes se ejercerán ‘sin discriminación...’. [...] La otra consiste en el compromiso contraído en virtud del párrafo 1 del artículo 2 en el sentido de ‘adoptar medidas’, compromiso que en sí mismo no queda condicionado ni limitado por ninguna otra consideración [...] Así pues, si bien la plena realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas tendientes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados. Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto.» (cfr. en este mismo sentido OG nº 14 pto 30). VI.3. De todo lo dicho se desprende que el Estado sólo puede apoyarse en la falta de recursos de modo excepcional con el objeto de justificar un reconocimiento parcial y no pleno de los derechos. Y es que la limitación de recursos debe estar fundada y probada. Es decir, un gobierno demandado debe probar, en primer lugar, que efectivamente carece de recursos suficientes, y, luego, en segundo lugar, que realizó todas las acciones a su alcance para obtenerlos. No bastan las consideraciones genéricas, o la remisión a la cláusula de disponibilidad de recursos como tal, como si ella fuese de aplicación automática. Tampoco es suficiente decir que la decisión judicial tiene impacto presupuestario o que implica el uso de recursos. Es ésta una consecuencia habitual de innumerables decisiones judiciales. Cuando los jueces hacen lugar a una demanda por daños y perjuicios como consecuencia de un acto estatal, lícito o ilícito; cuando se hace lugar a una demanda patrimonial sobre empleo público (vgr. diferencia de haberes), o cuando se dispone devolver un tributo ingresado sin causa, se está tomando una decisión, típica en el debate contencioso, que tiene efectos presupuestarios. Es de advertir que en todos estos casos (donde en alguno de ellos sólo hay comprometido un derecho patrimonial) sería inimaginable que se pretendiera alegar la limitación de recursos, más allá de la eventual incidencia del principio de reserva de ley en materia presupuestaria en el trámite de ejecución de la sentencia que condena al Estado a pagar una suma de dinero, tal como lo hace nuestro código procesal (espera y previsión presupuestaria), que contiene, como se sabe, un trato especial y más diligente para los derechos de carácter alimentario. En el presente caso, no hay ninguna referencia concreta del Gobierno a la imposibilidad de cumplir con la sentencia o, por hipótesis, a las eventuales limitaciones de recursos disponibles. Y es que, en definitiva, el Gobierno expresa que “La sentencia recurrida, ha sido dictada sin examinar ni tener en cuenta concretamente los efectos que sobre la economia de la ciudad verosímilmente ha de tener, las posibilidades materiales y presupuestarias para llevar a cabo lo que manda (…) el estado no cuenta con los elementos, con las herramientas, con el dinero necesario para llevar a cabo lo que se dispone” (fs. 1460 vta.,1463 y vta.). VI.4. Finalmente, hay que recordar que la distinción entre derechos operativos y derechos programáticos (o derechos establecidos por normas de carácter operativo o programático) no surge de la letra del texto constitucional. La mejor interpretación de la Constitución (“to see it in ist best light”, según la afortunada expresión de Dworkin), a la luz, entonces, de los valores y principios que le son subyacentes, pero también a la luz de la particular historia argentina, donde tanto el autoritarismo como las políticas de exclusión social han sido constantes, es la que lleva a no distinguir entre derechos operativos y programáticos (Dworkin, R., Law’s Empire, Harvard University Press, 1986, pág. 47). Como ha señalado Bidart Campos “La condescendencia que a veces se quiere tener con las normas programáticas para reputarlas meramente orientativas, o liberadas de todo plazo de cumplimiento, o deparadas a la discrecionalidad de los órganos de poder, o exentas de obligatoriedad y aplicabilidad, equivale en mucho a asimilarlas a recomendaciones o consejos destituidos de vigor normativo o, en el mejor caso, a parámetros muy débiles” (El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Ediar, 1995, pág. 222). Por lo demás, y aún aceptando la existencia de normas programáticas, siempre habrá, como también expone Bidart Campos, un “contenido mínimo... que no puede quedar sin efecto ni aplicabilidad mientras su despliegue no es llevado a cabo” (op. cit. pág. 223). Pero esta última consideración nos retrotrae, en definitiva, al enfoque antes expuesto según el cual todo derecho comprende un contenido mínimo inderogable (sustancia) y, luego, un ámbito de protección que puede ampliarse de forma progresiva y sin regresividad. En síntesis, el Estado tiene la obligación de garantizar los derechos de modo inmediato y en sus niveles esenciales y, a su vez, avanzar progresivamente y no retroceder respecto de los estándares alcanzados. VI.5. A lo dicho cabe agregar que, además de desarrollar los fundamentos jurídicos de la decisión, también hay que tener en cuenta sus consecuencias, pues las resoluciones judiciales, además de estar basadas en razonamientos sobre el derecho positivo, deben tener en consideración sus efectos, que deben ser racionales a la luz de los propios valores constitucionales. En los procesos judiciales esto significa que, de forma prudente, equilibrada y de conformidad a la responsabilidad que le cabe a los jueces en el ejercicio de su función, corresponde tener en cuenta tanto los efectos en lo que respecta al interés público como a los derechos fundamentales. En este caso, además de que el Gobierno nada ha alegado con la precisión indispensable, no se vislumbra que la resolución de esta causa tenga, por sí misma, consecuencias que puedan afectar seriamente el interés público o que comprometan la regularidad de la actividad estatal local. Paralelamente, es evidente que en este caso admitir el planteo sustentado en la presunta escasez de los recursos presupuestarios estatales implicaría, además de negar judicialmente el problema y hacer “como si” él no existiese (ver sobre el punto Cohen, S., Estados de negación. Ensayo sobre atrocidades y sufrimiento, Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires), compeler en los hechos a las personas que se encuentran internadas en el Hospital José T. Borda, a permanecer en una situación que lesiona cotidianamente su dignidad humana y, paralelamente, a la vulneración de los derechos laborales de quienes cumplen funciones en dicho establecimiento. Y ello sí afecta, gravemente y de manera indudable, el interés público en términos de respeto de los derechos fundamentales. VI.6. Por último, cabe reiterar aquí las consideraciones efectuadas en mi condición de juez integrante de la Sala I de este tribunal —referido a los derechos de los pacientes del Hospital de Emergencias Psiquiátricas Torcuato de Alvear—, donde la parte demanda había sostenido que las designaciones de personal ordenadas en la sentencia aparejaban una afectación de recursos sin que existiese previsión presupuestaria. En esa oportunidad el tribunal expresó: “Al respecto cabe destacar, en primer término, que tanto la ley 1990 cuanto el decreto nº 985/GCBA/06 previeron designaciones de personal en función de las necesidades de recursos humanos que deben ser evaluadas en forma conjunta por las autoridades ministeriales y los efectores del subsector estatal del sistema de salud. Luego, es dable presumir que los recursos necesarios para cumplir tal cometido ya se hallan previstos y, por lo demás, en el memorial no se han expresado de manera precisa cuáles serían los inconvenientes de índole presupuestaria a los cuales la recurrente alude de manera genérica y difusa. No obstante, debe enfatizarse que este argumento resulta improponible en un contexto —como el que documenta este expediente— de derechos fundamentales postergados por un período de tiempo considerable, con perjuicio para un sector particularmente vulnerable de la población, en un área de inversión pública prioritaria por mandato constitucional que, además, ha sido declarada en estado de emergencia” (causa “Asesoría Tutelar”, ya citada). VII. En suma, por las razones expuestas, y las demás señaladas en el voto al que adhiero, corresponde rechazar los agravios y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento apelado. Por lo expuesto, el Tribunal –por mayoría- RESUELVE: 1) Rechazar el recurso planteado por la demandada, con costas y 2) Elevar la suma fijada en concepto de honorarios por la actuación de la Dra. Liliana Fontán a la suma de cinco mil pesos ($5.000). Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvase. Nélida Mabel Daniele Esteban Centanaro Jueza de Cámara Juez de Cámara (En disidencia parcial) Carlos Francisco Balbín Juez de Cámara
Firmantes:
Dra. Nélida M. Daniele; Dr. Esteban Centanaro; Dr. Carlos F. Balbín.
Numero Fallo:
15464
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Fuente | Autor: Poder Judicial CABA - JURISTECA/Poder Judicial CABA - JURISTECA
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