Los recursos extemporáneos y sus implicancias en relación al agotamiento de la instancia administrativa.

Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00377836614 de Utsupra.

Los recursos extemporáneos y sus implicancias en relación al agotamiento de la instancia administrativa.

Ref. Derecho Administrativo. Doctrina. Los recursos extemporáneos y sus implicancias en relación al agotamiento de la instancia administrativa. Sumario: 1. Introducción. 2. La denuncia de ilegitimidad: concepto y alcance. 3. Fundamento de la denuncia de ilegitimidad. 4. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 5 El fallo “Fravega” de la Justicia Contencioso Administrativa de la Ciudad de Buenos Aires. 6. Conclusión. Por Aldana Romina Schiavi. // Cantidad de Palabras: 2533 Tiempo aproximado de lectura: 8 minutos

Los recursos extemporáneos y sus implicancias en relación al agotamiento de la instancia administrativa.

Por Aldana Romina Schiavi. Abogada (UBA). Abogada del Departamento de Derecho Administrativo y Tributario Estudio Abeleledo Gottheil Abogados.

Sumario: 1. Introducción. 2. La denuncia de ilegitimidad: concepto y alcance. 3. Fundamento de la denuncia de ilegitimidad. 4. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 5 El fallo “Fravega” de la Justicia Contencioso Administrativa de la Ciudad de Buenos Aires. 6. Conclusión

1. Introducción.

Uno de los principios generales que rigen el sistema contencioso administrativo de nuestro país indica que, para acceder a la revisión judicial de los actos administrativos, es necesario agotar, previamente, la instancia administrativa. Esta regla, por supuesto, tiene sus excepciones reguladas expresamente por ley.

Para agotar la instancia administrativa y habilitar la instancia judicial es necesario transitar el procedimiento administrativo pertinente, interponiendo los recursos estipulados por las normas administrativas, en tiempo y forma.

Por ende, en principio, la interposición extemporánea de un recurso administrativo hace perder al particular la posibilidad de revisión judicial del acto administrativo, que afecta sus derechos subjetivos, una sanción de extrema gravedad, que cercena el derecho constitucional de acceder a la justicia, de obtener una sentencia fundada e imposibilita el control judicial de los actos de la administración. Por ello, ante la estipulación de plazos exiguos, las normas de procedimientos administrativos, en general facultan a la administración a tratar a los recursos extemporáneos como denuncias de ilegitimidad.

Sin embargo, para parte de la doctrina y de la jurisprudencia, aún en el caso que la administración confiera al recurso extemporáneo tratamiento de denuncia de ilegitimidad, contra el acto administrativo que resuelve esta denuncia, no se podría interponer demanda contenciosa administrativa, por lo cual las violaciones constitucionales antes señaladas no encuentran remedio normativo.

La mejor forma de respetar la defensa de los derechos constitucionales de los particulares es permitir a la justicia la revisión de los actos administrativos, cuando la administración confiere a los recursos extemporáneos el tratamiento de denuncia de ilegitimidad e incluso se debería permitir la revisión de actos administrativos que comporten gravedad institucional, sin perjuicio que la administración le haya denegado al recurso extemporáneo la calidad de denuncia de ilegitimidad.

2. La denuncia de ilegitimidad: Concepto y alcance

Se conoce con el nombre de denuncia de ilegitimidad a aquellos recursos que fueron interpuestos por los particulares, en forma extemporánea pero que a pesar de ello la administración resolvió tramitarlo y revisar la cuestión de fondo planteada.

El recurso presentado en forma extemporánea, puede ser tratado como denuncia de ilegitimidad por la administración siempre y cuando no existan motivos de seguridad jurídica que aconsejen no tratarlo o porque se hallan excedidas pautas temporales que indican que medió abandono voluntario del derecho.

La denuncia de ilegitimidad se encuentra regulada en la mayoría de los ordenamientos provinciales de nuestro país y a nivel nacional.

Así el art. 1 inciso e, punto 6 de la Ley N° 19.549 (Ley de Procedimientos Administrativos de la Nación) estipula que una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos, se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho. Cabe destacar que, la norma no indica qué debe entenderse por razonables pautas temporales.

Por su parte, el art. 74 del Decreto–Ley N° 7.647/70 de normas de procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, establece exceptuar: “de lo dispuesto en los artículos anteriores los plazos establecidos para interponer recursos administrativos, los que una vez vencidos hacen perder el derecho de interponerlos.
No obstante, todo recurso interpuesto fuera de término será considerado por el órgano superior y si importa una denuncia de ilegitimidad se sustanciará, pudiendo éste revocar o anular el acto impugnado”.

En el mismo sentido el art. 94 del Decreto-Ley N° 1.510/97 que regula el procedimiento administrativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires indica que la: “Interposición de recursos fuera de plazos. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos, quedando firme el acto. Ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiera lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho. La decisión que resuelva la denuncia de ilegitimidad será irrecurrible y no habilitará la instancia judicial”.

Siendo la denuncia de ilegitimidad un recurso administrativo, sin perjuicio de su extemporaneidad, una vez que la administración resuelve tratarlo, debe resolverlo a través de un acto administrativo, reglado, que reúna los requisitos de tales actos, en el marco y con las reglas del procedimiento administrativo que se trate.

Entonces, la administración resuelve la denuncia de ilegitimidad a través del dictado de un acto administrativo. Por ende, la doctrina entiende que si bien en su origen la denuncia de ilegitimidad fue un recurso extemporáneo, el tratamiento por parte de la administración sanea el vicio de la presentación extemporánea.

En tal sentido, Mario Rejtman Farah entiende que en relación al recurso presentado extemporáneamente “La administración puede ejercer la facultad de rechazarlo si considera que ha mediado abandono voluntario del derecho en caso que estén excedidas razonables pautas temporales o por razones de seguridad jurídica. O admitirlo aun extemporáneamente presentando como recurso, renunciando a su facultad de darlo por decaído” (1).

3. Fundamento de la denuncia de ilegitimidad

La denuncia de ilegitimidad tiene como fundamento la defensa de los intereses subjetivos, la protección de los intereses legítimos de los particulares, la búsqueda de la verdad objetivo, la revisión judicial de los actos administrativos y el control de constitucionalidad de éstos.

En tal sentido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de la Organización de Estados Americanos, en un caso contra nuestro país, el cual si bien no versaba sobre denuncia de ilegitimidad si ventilaban cuestiones relativas al agotamiento de la vía administrativa, como requisito para acceder a la justicia, dijo que:
“Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el principio pro actione, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al acceso a la jurisdicción”. (2)
Teniendo en cuenta los fundamentos de esta institución jurídica, resulta claro que una vez que la administración resolvió conferirle carácter de denuncia de ilegitimidad a un recurso extemporáneo y tratar los planteos en él efectuados, el acto administrativo que se dicte, si resulta contario a la pretensión del particular debería ser considerado como un acto administrativo que agota la instancia y susceptible de ser recurrido judicialmente.

Si la misma administración decidió renunciar al cierre del procedimiento administrativo y tratar los planteos del particular, en su recurso extemporáneo, nada obsta a la revisión judicial del acto administrativo que resuelve la denuncia de ilegitimidad.

Si la administración considera que procede la revisión del acto administrativo, por ella misma dictado, aunque lo confirme posteriormente, nada impediría que la justicia efectúe posteriormente el control de constitucionalidad. La justicia debe revisar el acto administrativo que resuelve la denuncia del particular, si éste así lo solicita a través de la interposición de una demanda.

4. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Gorordo Allaria de Kralj, Haydée M. c. Ministerio de Cultura y Educación” (3), postura confirmada en la sentencia del mismo Tribunal recaída en la causa “Ramírez, Andrés Lionel c/ Estado Nacional -Secretaría Presidencia de la Nación s/empleo público” (4), dejando en desuso la jurisprudencia recaída en los autos "Cohen" (Fallos: 313:228) y "Construcciones Taddia S.A." (Fallos: 315:2217).

En la causa “Gorordo” la CSJN resolvió que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos administrativos, quedó clausurada la vía recursiva. Esto implica para la CSJN la imposibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial (conforme el artículo 23 inciso "a" de la Ley N° 19.549). Apoyó su conclusión, en lo dispuesto en el inciso e, apartado 6° del artículo 1° de la Ley N° 19.549, el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (artículo 1°, inciso "e", apartado 6° de la misma ley) y obligatorio (artículo 1°, inciso "e", apartado 1° de la Ley N° 19.549) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir.

A pesar de lo expuesto, la CSJN entendió que la denegatoria del acceso a la justicia en ese caso no violaba el derecho de defensa del particular puesto que fue la actora la que no ejerció en tiempo y forma tal derecho. Adujo además que la garantía del derecho de defensa no ampara la negligencia de las partes.

Adicionalmente, la CSJN afirmó que: “sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de ilegitimidad --que no es más que una impugnación tardíamente interpuesta-- que a un recurso deducido en término. Ello implicaría colocar en pie de igualdad al particular que se comporta en forma negligente respecto de aquel que actúa con diligencia para proteger sus derechos”.

En este caso el fallo merece las siguientes criticas, por un lado parece que la CSJN olvidó que en sede administrativa los particulares no están obligados a actuar con patrocinio letrado por lo cual la interpretación rigurosa que efectúa nuestro Máximo Tribunal, atenta contra el derecho de defensa de quien actúa en nombre propio y no puede comprender la rigurosidad de los plazos o desentrañar el sentido de las normas. Por otro lado, no tiene en cuenta que el ejercicio de jurisdicción efectuada por un juez administrativo siempre debe estar sujeta a revisión judicial, puesto que lo contario atenta contra la división de poderes, el principio republicano de gobierno y la defensa de los derechos de los particulares. El decaimiento del derecho a acceder a la justicia debería ser una sanción extrema, aplicada sólo cuando se dejaron vencer los plazos extensamente o cuando cuestiones de orden público así lo aconsejen como la misma ley indica.

5. El fallo “Fravega” de la Justicia Contenciosa Administrativa de la Ciudad de Buenos Aires

El 28 de junio de 2006, la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dictó sentencia en la causa “Fravega S.A. c. Ciudad de Buenos Aires” (5), mediante la cual declaró la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N° 1.510/97.

En esta causa la actora interpuso demanda contenciosa administrativa contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, impugnando el acto administrativo, mediante el cual, la Dirección General de Rentas (hoy Administración Gubernamental de Ingresos Públicos) declaró extemporáneo el recurso de jerárquico que la actora interpuso contra la resolución de la Dirección General de Rentas, que resolvió rechazar el recurso de reconsideración, interpuesto contra la imposición de una multa, por ingreso tardío de las retenciones del Impuesto sobre los Ingresos Públicos, fijada en el 200% del monto ingresado tardíamente.

En ese caso, la Dirección General de Rentas resolvió expresamente, rechazar el recurso de reconsideración, sin otorgarle al recurso interpuesto, tratamiento como denuncia de ilegitimidad en virtud de que el procedimiento se ajustó a derecho, tanto en sus aspectos formales como sustanciales.

Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Finanzas desestimó el recurso jerárquico y confirmó la resolución que declaró extemporáneo el recurso de reconsideración. Contra ese acto administrativo, la actora dedujo la demanda.

Los fundamentos de la Sala I, para dictar la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N° 1.510/97, se pueden resumir de la siguiente forma
“Esta sentencia se encuentra firme puesto que el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, rechazó el recurso de queja interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el 2 de mayo de 2008, confirmando en consecuencia lo resuelto por la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en lo referente a la inconstitucionalidad del art. 94 del Decreto-Ley N° 1.510/97 (6).

6. Conclusión

La revisión de los actos administrativos en sede judicial debe ser uno de los pilares de esta rama del derecho, puesto que sólo así se puede efectuar el control de legalidad de los actos administrativos. El decaimiento del derecho a la revisión judicial de tales actos, debe ser una sanción extrema y excepcional que se aplique cuando se dejaron vencer extensamente los plazos o razones de orden público así lo aconsejen.

Por ende, cuando la administración resuelve tratar un recurso extemporáneo como denuncia de ilegitimidad, nada obstaría a que ese acto que resuelve la denuncia de ilegitimidad sea revisado judicialmente.

En tal sentido, parece más adecuada a la defensa de las garantías constitucionales de los particulares, la postura adoptada por la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires. Ello por cuanto, permite el control de constitucionalidad de los actos administrativos, respeta la garantía de la defensa en juicio y es conteste con la postura de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Américanos.

Notas

1.- Retjman Farah, Mario “Un importante giro jurisprudencial en la revisión de oficio de la llamada habilitación de instancia”; La Ley 1999-E, 185.
2.- Informe N° 105, Caso N° 10.194, “Narciso Palacios. Argentina”, del 29 de septiembre de 1999.
3.- Fallos: 322:73, sentencia del 4 de febrero de 1999
4CSJN Fallo: R. 341. XLII, sentencia del 29 de abril de 2009
5.- “Fravega S.A. c. Ciudad de Buenos Aires”; Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sala I, sentencia del 28 de diciembre de 2006.
6.- Expte. n° 5549/07 “G.C.B.A s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado” en: “Frávega SA c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos”, sentencia del 2 de mayo de 2008, dictada por el Superior tribunal de justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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