La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura: análisis del caso “Rizzo”.

Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00377857337 de Utsupra.

La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura: análisis del caso “Rizzo”.

Ref. Doctrina. Exclusivo para Utsupra. La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura: análisis del caso “Rizzo”(1) a propósito de las PASO. Por María del Pilar García Martínez. Sumario: 1. Introducción. 2. El Consejo de la Magistratura. 2.1. La Institución vigente. 2.2. Las modificaciones que intentó la Ley 26.855. 3. Primera Instancia, la sentencia. 4. La voz de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 5. Conclusiones. // Cantidad de Palabras: 4164 Tiempo aproximado de lectura: 14 minutos

La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura: análisis del caso “Rizzo”(1) a propósito de las PASO.

Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA)

Sumario: 1. Introducción. 2. El Consejo de la Magistratura. 2.1. La Institución vigente. 2.2. Las modificaciones que intentó la Ley 26.855. 3. Primera Instancia, la sentencia. 4. La voz de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 5. Conclusiones.

1.- Introducción

Uno de los temas que sobreabundó los medios periodísticos desde principios de este año, está vinculado a las modificaciones institucionales que se intentan llevar a cabo –y algunas ya cuentan con validez-, a iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional.

Así, desde finales del mes de marzo se sigue de cerca todo el proceso de cambio que, en el marco de la política de gobierno llamada “democratización de la justicia”, se desarrolla tanto en sede administrativa como judicial.

Esta política, que consiste básicamente en un plan de reformas en el Poder Judicial, está conformada por seis proyectos de ley que fueron enviados al Congreso para su tratamiento y sanción.(2)

Entre los mencionados impulsos se encuentra el argüido y controvertido proyecto, convertido en ley en el mes de mayo pasado, de reforma del Consejo de la Magistratura de la Nación.

El proyecto fue presentado, como se mencionó, por el Poder Ejecutivo Nacional y tratado maratónicamente en el Congreso, consiguiendo su sanción el 8 de mayo, y su promulgación el 24 del mismo mes del presente año, junto con el Decreto 577/2013, a través del cual se dan instrucciones para implementar el sistema de elección de consejeros previsto en la ley aprobada.(3)

Se trata de la Ley nº26.855, compuesta por 32 artículos que abarcan, entre otras cuestiones, la modificación de la composición del Consejo y el procedimiento para elegir a sus integrantes. Estas innovaciones fueron atacadas como contrarias a la Constitución Nacional desde un principio por varios sectores, y conllevaron presentaciones ante Juzgados Federales, invocando inconstitucionalidad de la ley(4) .

El caso se resuelve finalmente, a través de la sentencia de Primera Instancia, correspondiente al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal Nº1, con competencia Electoral de la Capital Federal, la cual a su vez fue elevada a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, vía “per saltum”(5) dada la premura del objeto, obteniendo así la sentencia definitiva de los autos “Rizzo, Jorge Gabriel (Apoderado Lista 3 ‘Gente de Derecho’ s/ Acción de Amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional – Ley 26.855 – Medida Cautelar”, Expte Nº 3034/13, declarando la inconstitucionalidad de los artículos de la Ley relativos a las modificaciones enunciadas.

A continuación desarrollamos brevemente la Ley vigente del Consejo de la Magistratura y las modificaciones propuestas por la Ley en cuestión, en lo referente a la composición y elección de sus integrantes; luego destacar fragmentos de la valiosa sentencia de Primera Instancia, para completar el análisis con el ejemplar y aleccionador fallo de la Corte Suprema.

Más allá de la novedad del tema, es de gran trascendencia ya que recorre y actualiza tanto el rol del Estado como garante de las Instituciones y de los derechos de los ciudadanos, -en concordancia con un sistema democrático-, como la vigencia de los principios republicanos de gobierno, y la fidelidad a la Carta Magna.

La Corte, en el fallo “Rizzo” enunció al respecto que “El obrar del Estado debe entonces estar dirigido al más amplio acatamiento de los principios, declaraciones, derechos y garantías reconocidos en el pacto fundacional de los argentinos”(6).

2. El Consejo de la Magistratura.

A partir de la reforma de la Constitución en 1994, nace como institución el Consejo de la Magistratura, mediante la incorporación del artículo 114 a la Constitución Nacional. Se encuentra estructurado dentro de la órbita del Poder Judicial como órgano integrante, “con competencias (no judiciales) que son propias de dicho poder, y que antes de la reforma incumbían a los órganos judiciales”(7) .

Su incorporación significó un importante cambio en el sistema de designación de los magistrados, dejando atrás el mecanismo por el cual la elección la realizaba el Poder Ejecutivo previo acuerdo del Senado (aunque este sistema sí se conserva para los integrantes de la Corte Suprema)

Dicha elección por el Poder Ejecutivo fue muy criticada en virtud del rol preponderante que se le asignaba a dicho Poder, conspirando contra la independencia de los jueces.

La intervención del Consejo de la Magistratura radicó su principal fundamento en desconcentrar el control en manos del Poder Ejecutivo, -junto con otras innovaciones recolectadas por la Reforma-, y de esta manera, morigerar la impronta político partidista que secundaba el sistema anterior, así como el juicio político a cargo del Congreso.

Este nuevo artículo 114 dejó en manos de los legisladores su reglamentación a través de una ley especial con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Mas establece que se “procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y forma que indique la ley”(8) .

“El objetivo es crear un órgano en el cual sus integrantes provengan de fuentes diversas de selección y elección, evitando así dejar en manos de alguno de los grupos a los que pertenecen la posibilidad de imponer o digitar el sentido de las decisiones que adopte”.(9)

Así, siguiendo el mandato, se sanciona en el año 1999 la Ley 24.937 (Decreto 816/99) por la que se establece la composición del Consejo y la forma de designación de sus integrantes. Luego, por Ley 26.080 del año 2006, se realizan ciertas modificaciones. Por último, mediante la Ley 26.855 se intentan nuevas reformas a esos puntos, los que fueron sometidos a control de constitucionalidad, mediante recurso ante la Corte.

2.1. La Institución vigente.

La conformación del Consejo de la Magistratura vigente, -partiendo previamente del artículo 114 de la Constitución-, tiene su base jurídica en la Ley 24.937, modificada por la Ley 26.080. Este texto indica en su artículo 2º que el Consejo estará compuesto por trece (13) miembros, a saber: tres jueces, seis legisladores (tres por cada Cámara), dos abogados de la matrícula federal, un representante del Poder Ejecutivo, y un representante del ámbito académico y científico.

Por su parte, en cuanto al sistema de la elección de los miembros, siguiendo la interpretación dada al texto constitucional, la ley prevé que se realice por estamentos, de forma tal que cada sector elige a sus propios representantes. Es decir, cada integrante del Consejo lo hace en nombre y por mandato de cada uno de los estamentos al cual pertenece, debiendo ser elegido por quienes serán representados. Los representantes del órgano político por elección popular (Poder Ejecutivo y Legislativo), los jueces de todas las instancias por los magistrados empadronados, y los abogados por los matriculados en el ámbito federal.

De esta manera, hay consenso en sostener que se cumple con la noción de ‘equilibrio’ que profesa el artículo 114 de la Constitución, en cuanto a la composición del Consejo, y la elección por sectores, a excepción de los legisladores que son elegidos por el voto popular.

“La elección popular no aparece como el sistema más indicado para la selección de buenos jueces (Linares Quintana, Segundo, “Tratado de la ciencia del derecho constitucional”, pág 424)”.(10)

2.2. Las modificaciones que intentó la Ley 26.855

La Ley en cuestión fue esgrimida de inconstitucional desde su proyecto. Y ello, en virtud de las modificaciones que intentó realizar, a la composición del Consejo y a la forma de elegir los integrantes. Veamos.

En primer lugar, en lo referente a los integrantes, este texto propone elevar el número de consejeros a diecinueve (19), y ello a través de incrementar el número de personas representantes del ámbito académico y científico a seis, y agregar un abogado más, alcanzando un total de tres (artículo 2º).

Por otro lado, esta misma Ley quiso realizar un cambio radical en cuanto a la elección de los integrantes, generando un desajuste en la esencia del propio sistema creado desde el comienzo, y con fundamento en el derecho comparado.

De esta manera, el texto indica que se altera el sistema de elecciones, convirtiendo todo el proceso al voto popular, y para ello, los ‘candidatos’ deben aliarse a partidos políticos para su participación en el proceso electoral.

Ordenando un poco esta idea, el artículo 4º de la Ley dice que “para elegir a los consejeros de la magistratura representantes del ámbito académico y científico, de los jueces y de los abogados de la matrícula federal, las elecciones se realizarán en forma conjunta y simultánea con las elecciones nacionales en las cuales se elija presidente (…) por una lista de precandidatos postulados por agrupaciones políticas nacionales (…) mediante elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias…”.

Para llevar a cabo estos cambios, el artículo 18 precisa cómo los candidatos deben adherirse a grupos políticos y así ser parte de las boletas en las próximas elecciones primarias para cargos legislativos. (PASO, 11/08/13)

Por último, por medio del artículo 30 se incluía la convocatoria a elecciones de candidatos a Consejero de la Magistratura.

Dado el corto plazo previsto entre la sanción de la ley de reforma, y la convocatoria a elecciones primarias legislativas, es la premura con que hubo de resolverse el planteo de inconstitucionalidad presentado.

3. Primera Instancia, la sentencia.

Ante las distintas causas presentadas en la Justicia, planteando la inconstitucionalidad de la ley de reforma del Consejo de la Magistratura, nº 26.855, la primera sentencia condenatoria corresponde a la Primera Instancia. (Causa “Rizzo”)

Es un fallo muy interesante ya que realza principios orgánicos de nuestro ordenamiento jurídico, recuerda la función del Estado en la dinámica individuo-Administración, proclama la supremacía constitucional, analiza aspectos de la acción de amparo, la declaración de inconstitucionalidad, el instituto de la representación, la condición de equilibrio, la elección popular y partidaria, la independencia del Poder Judicial.(11)

Entre los argumentos que sostiene la parte actora, en virtud del establecimiento de selección mediante el voto popular previsto por la Ley en discusión, encontramos que “…so pretexto de una mayor representatividad “democrática” establece que quien represente “a los abogados de la matrícula federal” no sea electo por sus representados los abogados, sino por todos los habilitados a emitir sufragio en las PASO. Con lo cual, quien aspire a “representar” al segmento de los abogados de la matrícula federal, deberá, obligatoriamente, ser afiliado o al menos haber acordado con un partido político su precandidatura; participar en las primarias “partidarias”, etc., para finalmente no “representar” a los abogados (aunque lo sea), sino para “representar” al Partido Político que le permitió llegar a ese lugar”.(12)

La demandada plantea, por su parte, que “…todos los ciudadanos deben tener el derecho de elegir a sus gobernantes, incluso a los Consejeros que se encargan de tomar decisiones políticas respecto del servicio de justicia. Y la idea de voto calificado, va en dirección contraria del voto universal, por lo cual, una mayor democratización del servicio de justicia reclamaba la modificación instrumentada por la Ley N° 26.855.”

“Lo único que se exige con el nuevo régimen es vehiculizarla por medio de un partido político (…) [p]resumir que los consejeros jueces, abogados y académicos que resulten elegidos por la mayoría a través del sufragio universal, habrán de alinearse con aquellos representantes de origen político (legisladores y el designado por el PEN), resulta una mera posibilidad que convive con la alternativa contraria”.(13)

La jueza interviniente luego de un profundo análisis, expresa los argumentos por los cuales declara la inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la Ley 26.855 y del Decreto 577/13. Entre ellos, “[C]on la modificación cuestionada no solo se altera el principio de representación sino también se afecta el principio de razonabilidad, en clara contradicción al artículo 28 de la Constitución Nacional, que establece que los principios, garantías y derechos reconocidos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio (…) la nueva norma no solo impide a los académicos y científicos elegir entre sus pares a quienes los van a representar, sino que también elimina cualquier sustento cualitativo que pudiera haber en el proceso de selección respecto a la calidad o excelencia educativa y profesional del candidato, reemplazándolo por un requisito tan amplio y generalizado en su enunciación (amplia y reconocida trayectoria), que resulta por un lado de imposible control para la mayoría de los electores y por otra parte de valoración subjetiva.”

En cuanto a la representación, sostiene que la reforma produce la “desnaturalización del instituto”, por introducir un tercero en la relación (conjunto de electores), lo que contradice al artículo 114 de la Constitución.

Respecto de la condición de equilibrio, también constitucional, se condice con el sistema republicano de gobierno, basado en la separación de poderes (sistema de contrapesos), “con el objeto de evitar que alguno de los poderes tenga preponderancia por sobre los otros”. Al respecto, elevar el número de integrantes académicos y profesionales (de 1 a 6), así como darles un origen político partidario, “desnaturaliza la proporcionalidad establecida en la constitución nacional, otorgando preponderancia a un estamento determinado frente a los demás”.

“En el marco propuesto por la norma cuestionada, no puede establecerse que cada candidato represente al estamento al que pertenece, ya que su mandato no se originará en la votación de sus pares -que constituye la auténtica representación-, ni en su calidad de representantes de los jueces o abogados, sino en la preselección de los partidos políticos que los postulan y en el voto del electorado nacional en su conjunto”.(14)

A través de los argumentos queda fundado que la redacción de la Ley en debate conduciría a la politización del órgano por influencias partidarias, alterando el origen, finalidad, independencia asignados al Consejo de la Magistratura en la Constitución. Ello viola el principio de división de poderes, y es contrario a la forma republicana de gobierno. Existe una colisión efectiva con el texto constitucional. Por lo que “resulta inviable la realización de los comicios previstos y convocados por la normativa en cuestión”, declarando la inconstitucionalidad de los artículos referentes a la reforma.

4. La voz de Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Como dijimos, la Corte Suprema se expide sobre el caso “Rizzo”, dictando sentencia el 18/06/13. Este fallo, muy esperado por los distintos sectores de la ciudadanía, deja también asentados conceptos claros sobre la división de poderes, la supremacía constitucional, la independencia del Poder Judicial, la forma republicana de gobierno, la soberanía popular, entre otros. (15)

Confirma la sentencia del Primera Instancia, sosteniendo la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la Ley 26.855 y el Decreto 577/2013, dejando sin efecto estas modificaciones intentadas. Para alcanzar dicha resolución, más allá de las cuestiones formales y procesales, el planteo consistió en establecer los alcances del artículo 114 de la Constitución Nacional, para luego poder contrastarlos con el texto de la ley en cuestión.

Destacamos algunos de los argumentos más relevantes sobre el fondo del asunto.(16)

En lo referente a la incorporación del Consejo de la Magistratura en la reforma de 1994, se “dejó de lado el sistema de naturaleza exclusivamente político-partidario y de absoluta discrecionalidad (…) en cabeza del Poder Ejecutivo y del Senado”.(17) Se adoptaron medidas que fortalecen el principio de independencia judicial en tanto garantía constitucional, despolitizando el procedimiento de selección de sus miembros, a través de sus estamentos, estableciendo un equilibrio en su integración.(18)

Así, “la concepción de los constituyentes (…) fue mantener en el Consejo un equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista predominio de uno sobre otros (…) que ningún sector cuente con una cantidad de representantes que le permita ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo”.(19)

En el análisis también se advierte que la elección popular directa está reservada explícitamente a las autoridades políticas nacionales, no autorizando la Constitución al legislador a determinar este mecanismo para otras instituciones, menos aún tratándose de estructura del Poder Judicial, donde la legitimidad democrática se la da la Constitución, y no es derivada justamente de la elección directa.

Concluyendo este punto, “la elección de los representantes de los jueces, abogados y académicos o científicos no puede realizarse por sufragio universal, sino que debe efectuarse en el ámbito de sus respectivos estamentos”.(20) Ello en virtud de una integración equilibrada, sin preponderancia de unos sobre otros.

En el considerando 29, la Corte estima que la ley 26.855 resulta inconstitucional ya que quiebra el equilibrio previsto por el artículo 114 de la Constitución, al vincular la elección de los integrantes con un sistema político partidario, desconociendo el principio de representación, comprometiendo la independencia judicial, distorsionando el proceso electoral.

A su vez, en cuanto al incremento de integrantes científicos y académicos, también atenta contra el equilibrio constitucional, dado que la Constitución no le ha dado un rol central a este estamento, mientras que al elevar la participación, la ley cuestionada “sobredimensiona la representación de este sector (…) y al mismo tiempo la distorsiona al establecer su elección por medio del sufragio universal y no por los integrantes de dicho sector”.(21)

Por último, la ley de reforma intentó “reescribir” el artículo 114 de la Constitución, alterando su interpretación y significancia en profundos sentidos. Ya sea modificando el sistema de elección de consejeros, como el número de integrantes de cada sector, y aún intentando obligar a los jueces a involucrarse en listas partidistas y procesos electorales, lo cual viola de plano la independencia judicial.

“En la práctica, la ley contraría la imparcialidad del juez frente a las partes del proceso y a la ciudadanía toda, pues le exige identificarse con un partido político mientras cumple la función de administrar justicia. Desaparece así la idea de neutralidad judicial frente a los poderes políticos y fácticos”.(22)

5. Conclusiones

Tanto la sentencia de Primera Instancia como la de Corte son un compendio de derecho público, que no pueden ser ignorados como material de estudio. La claridad, el énfasis sobre principios que nuestro Estado sostiene desde su Carta Fundamental, el resguardo del orden jerárquico, la República, el sistema democrático, son destacables en ambas sentencias. Asimismo, no se han puesto en duda ni la competencia, ni la legitimación, ni la utilización de la acción de amparo como medio más idóneo.

La Corte sienta hoy un precedente más sobre la función de control constitucional que le compete. La trascendencia de este fallo impregna las nociones básicas de derechos humanos y de derecho administrativo, desde el momento en que se deja bien explícito el rol del Poder Judicial frente a los intentos de avasallamiento del poder político de turno, y de los intentos por tergiversar las interpretaciones del texto constitucional, en virtud de la voluntad política predominante.

No se trata de una discusión partidista, o de festejar un supuesto logro contra alguien, ni de enfrentamientos subjetivos, sino de destacar, resaltar, aprobar el respeto de nuestro ordenamiento jurídico con base en la Constitución Nacional, y de sostener la bandera del respeto a los principios y las instituciones en ella consagrados.

Parte de la doctrina sostiene que el sistema actual que prevé la intervención de tres instituciones para la designación de los magistrados, “torna engorroso el acto y permite que la idoneidad que se intenta proteger con el sistema se desvanezca ante las negociaciones políticas entre los órganos intervinientes”(23) . Por lo que, en todo y cada caso que sea necesaria una reforma institucional, se deberá llevar a cabo siguiendo el orden constitucional vigente.

Asimismo, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), en cuanto al caso, “sostiene que el fallo no debe venir a cerrar la discusión respecto de las reformas necesarias sobre el Poder Judicial, sino que debe servir como oportunidad para dar un paso cualitativo en la reflexión y debate públicos en relación a los cambios que el Poder Judicial necesita, con miras a un efectivo cumplimiento de los principios de independencia judicial, acceso a la justicia y tutela efectiva.”(24)

Concluyendo, lo que se celebra es el respeto por la Constitución y las Instituciones. Lo que se propone es seguir trabajando en miras de generar cambios que, bajo el manto constitucional, coadyuven a consolidar el Estado de derecho, democrático, republicano, federal. El Estado argentino.

Citas Legales

1 “Rizzo, Jorge Gabriel (Apoderado Lista 3 ‘Gente de Derecho’ s/ Acción de Amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional – Ley 26.855 – Medida Cautelar”, Expte Nº 3034/13
2 “Los seis puntos fundamentales, que vamos a enviar; una parte de las leyes ingresará por el Senado y otra lo hará por la Cámara de Diputados, de modo tal que no se amontone en uno de los poderes o en una de las cámaras, sino que trabajen cada una de las cámaras en cada uno de los proyectos para, luego, hacer más ágil la tramitación y más rápida la tramitación de los mismos, son seis puntos fundamentales: la Ley de Reforma del Consejo de la Magistratura, institución que fue introducida por la reforma, del año 94; segundo; la Ley de Ingreso Democrático al Poder Judicial, al ministerio público o fiscal y también de la defensa; la Ley de Publicidad de los actos del Poder Judicial; la Ley de Creación de las Cámaras de Casación. (…) La Ley de Publicidad y Acceso Directo a las Declaraciones Juradas de los funcionarios, de los tres poderes del Estado (…) Por último, la Ley de Regulación- seis puntos se había hablado - de Medidas Cautelares contra el Estado y sus Entes Descentralizados.” Fragmento del discurso de la Sra. Presidente el 8/4/13.http://www.presidencia.gob.ar/discursos/26421-plan-para-la-democratizacion-de-la-justiciapalabras-de-al-presidenta
3 Publicadas en el Boletín Oficial de la RA, del día 27 de mayo de 2013, bajo el Nº32647.
4 Otra de las recientes sentencias obtenidas corresponde a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, sobre la causa nº21.897/2013: “Rizzo Jorge Gabriel y Otro c/ EN-PEN-Ley 26855 so/ Amparo Ley 16986”.
5 “Significa procesalmente salteamiento de instancias en un proceso (…) alcanzar la instancia última de la Corte Suprema sin haber recorrido todas las inferiores a ella (…) previstas en las leyes de procedimiento aplicables a él”, BIDART CAMPOS, Germán J., “Compendio de Derecho Constitucional”, Bs. As., Ediar, 2004, pág. 420.
6 Considerando 6º, in fine.
7 BIDART CAMPOS, Germán J., “Compendio…”, op. cit. Pág. 384.
8 Artículo 114 Constitución de la Nación Argentina.
9 CAYUSO, Susana, “Consejo de la Magistratura. Análisis constitucional de la Ley 26855”, Erreius on line, 2013.
10 Citado por SABSAY y ONAINDIA, “La Constitución de los Argentinos”, Bs. As., Errepar, 2000, Pág. 378.
11 En cuanto a dichos conceptos se recomienda leer la sentencia debido a su importante contenido jurídico, temas que no se abordarán en el presente artículo por razones de extensión en la temática.
12 Fragmentos Sentencia Primera Instancia, punto I.
13 Ibídem, punto II.
14 Ibídem, punto VII. b)
15 “La doctrina de la omnipotencia legislativa que se pretende fundar en una presunta voluntad de la mayoría del pueblo es insostenible dentro de un sistema de gobierno cuya esencia es la limitación de los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la Constitución". Considerando 10º, fallo CSJN “Rizzo”.
16 Es destacable el fallo en su totalidad, incluyendo voto disidente, pero por razones de extensión no se abordará.
17 Considerando 20, Fallo CSJN “Rizzo”.
18 Considerando 21, ídem.
19 Considerando 25, ídem.
20 Considerando 28, ídem.
21 Considerando 32, ídem.
22 Considerando 33, ídem.
23 SABSAY y ONAINDIA, “La Constitución…”, op cit. Pág. 381.
24 http://acij.org.ar/blog/2013/06/19/comentarios-sobre-el-fallo-de-la-corte-suprema-por-la-reforma-del-consejo-de-la-magistratura/

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