La “Casa de Mansilla” y su expropiación irregular en el fallo de la CSJN.

Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00378513466 de Utsupra.

La “Casa de Mansilla” y su expropiación irregular en el fallo de la CSJN.

Ref. Doctrina exclusiva para Utsupra.com. La “Casa de Mansilla” y su expropiación irregular en el fallo de la CSJN. Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA) Sumario: 1. Introducción. 2. Situación de “La Casa de Mansilla”. 2.1. El camino hacia la expropiación. 2.2. Sentencia de la CSJN. 3. Expropiación irregular. 4. Responsabilidad del Estado. Ámbito internacional. 5. Conclusiones. // Cantidad de Palabras: 3709 Tiempo aproximado de lectura: 12 minutos

La “Casa de Mansilla” y su expropiación irregular en el fallo de la CSJN.

Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA)

Sumario: 1. Introducción. 2. Situación de “La Casa de Mansilla”. 2.1. El camino hacia la expropiación. 2.2. Sentencia de la CSJN. 3. Expropiación irregular. 4. Responsabilidad del Estado. Ámbito internacional. 5. Conclusiones.

1.- Introducción

Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación (1), -luego de más de diez años de proceso desde la sede administrativa-, se expidió respecto de la situación en la que se encontraba un inmueble sometido al régimen previsto en la Ley Nº 12.665 y el decreto reglamentario 84.005/41, por el cual los “bienes históricos y artísticos (…) quedan sometidos a la custodia y conservación del gobierno federal, en su caso, en concurrencia con las autoridades respectivas”. (2)

El inmueble en cuestión, había sido declarado “monumento histórico-artístico nacional” a través de la Ley Nº 25.317 del año 2000, quedando entonces sometido al régimen de custodia y conservación mencionado, lo que implica que será el Poder Ejecutivo quien, “a propuesta de la Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos, declarará de utilidad pública los lugares, monumentos, inmuebles y documentos de propiedad de particulares que se consideren de interés histórico o histórico-artístico a los efectos de la expropiación; o se acordará con el respectivo propietario el modelo para asegurar los fines patrióticos de la ley” (3).

Se trata de “La Casa de Mansilla”, ubicada en el barrio porteño de Belgrano, y cuyo valor histórico artístico reconocido en el año 2000 no fue suficiente para sostener su conservación adecuadamente, motivo por el cual la Corte es quien finalmente determina la necesidad y responsabilidad del Estado de expropiar el inmueble, basada en la “obligación de las autoridades federales de proveer a la ‘…preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica…’” (4) prescrita en el artículo 41 de la Constitución Nacional.

A través de la sentencia, el Alto Tribunal deja establecidos criterios para el reclamo de la expropiación irregular por los particulares, la importancia del régimen de custodia y conservación, así como la responsabilidad de Estado –tanto interna como internacional- frente a la conservación del patrimonio.

Sobre el derecho de propiedad y su garantía en la Constitución Nacional, la expropiación por utilidad pública es una potestad ablatoria de la Administración. Las potestades ablatorias son aquellas que habilitan a la Administración a ejercer poderes jurídicos más intensos sobre los particulares, produciendo “una privación o eliminación de derechos privados en atención a un interés público”. (5) Bajo la obligación de contribuir al bien común, a través de la expropiación se impone un sacrificio patrimonial a un particular, produciendo un desequilibrio en las cargas públicas, que es compensado a través de una indemnización.

Esta expropiación, regulada por la ley Nº 12.499, puede ser peticionada por un particular a la Administración, a través de la expropiación inversa o irregular, en casos en los que, como el presente, el bien se vuelve “indisponible por su evidente dificultad para utilizarlo en condiciones normales” (6).
Además de su relevancia cultural, la resolución del caso de la “Casa de Mansilla” recepta la garantía de inviolabilidad de la propiedad, y asienta una regla de interpretación del régimen de la expropiación inversa, en lo referente a su aplicación práctica sobre la falta del dictado de una ley específica que declare la utilidad pública del bien objeto de expropiación.

2.- Situación de “La Casa de Mansilla”.

La propiedad conocida como la “Casa de Mansilla”, -una de las últimas obras maestras arquitectónicas-, está ubicada en el barrio de Belgrano de la Ciudad de Buenos Aires, con frente sobre el pasaje Juan Ángel Golfarini y fachada posterior sobre la calle Tres de Febrero, entre las calles Olazábal y Blanco Encalada.

Este inmueble fue propiedad del “escritor, político, periodista y militar Lucio Victorio Mansilla, figura de indiscutida influencia en la vida política y militar argentina (…) que ocupa un lugar de indudable relevancia en la historia de la literatura nacional”.
Fue también sede de la Escuela Normal de Maestras Nº 10 durante los años 1915 y 1982. Luego la residencia fue alquilada por el municipio para albergar a la Dirección de Capacitación Docente hasta 1998, año en que los dueños pusieron en venta la casa.

“La propiedad, de estilo neo renacentista italiano, fue construida entre los años 1870 y 1880 y, bajo la denominación ‘Villa Esperanza’, fue utilizada como quinta de fin de semana y casa de verano por el escritor en 1892 (…) ‘Se trata de una residencia palaciega de líneas italianizantes, con acceso por dos calles. El predio original dotaba a la construcción de un entorno paisajístico de gran belleza…’” (7).

“Según cuenta el profesor Enrique Mayochi, presidente de la Junta de Estudios Históricos de Belgrano, el 5 de agosto de 1887 Mansilla compró a Nicanor de Elía la finca situada en la calle Tres de Febrero. Allí construyó la mansión, que bautizó con el nombre de Villa Esperanza. Apremiado por las deudas, el 6 de septiembre de 1892 el escritor debió vender la propiedad a don Eliseo Basch, quien poco tiempo después también se desligó de ella.” (8)

La situación de esta propiedad fue motivo de reunión de vecinos que buscaron protegerla de la demolición, entre los años 1998 y 2000, año en que fue declarada monumento histórico – artístico nacional. A partir de allí, los propietarios comenzaron un camino administrativo, -que termina en la sentencia de Corte-, para encontrar soluciones ante el deterioro de la propiedad, la imposibilidad de mantenerla, y las restricciones impuestas por la ley que la incorporó al régimen de monumentos históricos.

2.1.- El camino hacia la expropiación.

Atento el estado de la propiedad, y la imposibilidad de poder hacer frente a su conservación, los titulares decidieron ponerla a la venta. Los vecinos, interesados en la preservación de la propiedad que ya estaba amenazada de ser demolida, se juntaron para conformar una comisión de defensa de la casona de Mansilla, y fue por acción de dicha comisión que la mansión fue declarada sitio histórico por la Legislatura porteña el 11 de agosto de 1999.
Con posterioridad, y atento a que aún con esa declaración la construcción podía ser demolida (9), por ley Nº 25.317 publicada el 11 de octubre del año 2000, la Casa es declarada monumento histórico artístico nacional.
A partir de entonces, los titulares del inmueble comenzaron diversas gestiones para alcanzar un acuerdo con la Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos (organismo a quien correspondía su custodia y conservación al haber sido sometido al régimen de la ley Nº 12.665 el bien en cuestión, según se indicó precedentemente).
Pese a la situación jurídica de la Casa, y la situación real por haber sido tomada en el año 2002, haber sufrido un incendio en el interior en el año 2004, y encontrarse en estado de abandono total, no hubo acción de la Comisión incurriendo en responsabilidad.

En el camino por soluciones, tanto en el año 2008 como en el año 2010 se presentaron sendos proyectos de resolución y de ley en el Congreso Nacional a los fines de obtener la expropiación. La particularidad de la situación consistía en, por un lado, la imposibilidad de los titulares de poder hacerse cargo de la propiedad y su conservación, y por otro, la imposibilidad de desprenderse del inmueble en virtud de estar bajo el régimen de la Comisión Nacional, conforme el artículo 4º de la ley Nº 12.665 que prescribe “…a los efectos de garantizar la preservación de los inmuebles históricos, se dispone que éstos no podrán ser sometidos a reparaciones o restauraciones, ni destruidos en todo o en parte transferidos, gravados o enajenados sin aprobación o intervención de la citada comisión…”.
El caso se presenta ante la justicia, solicitando la expropiación irregular del inmueble.

2.2.- Sentencia de la CSJN.

Luego de la primera instancia, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia admitiendo la demanda de expropiación irregular promovida, “disponiendo la expropiación del inmueble objeto de la acción y el pago de la suma de $8.100.000 en concepto de indemnización, con más sus intereses y costas”. (10)

El fundamento del juez de grado, compartido con la alzada, indica que corresponde determinar la expropiación irregular, aún sin una expresa ley que declare su utilidad pública, en tanto que el bien, “-invocando el aval genérico de la jurisprudencia de esta Corte- (…) resultaba indisponible por su evidente dificultad para poder utilizarlo en condiciones normales. (…)…la declaración como monumento histórico ‘tuvo como efecto jurídico prohibir al propietario la realización de todo acto que pudiera significar la disminución de su valor histórico o artístico…” (11).

El caso arriba a la Corte, quien analiza y dilucida respecto de si corresponde admitir la expropiación inversa según las circunstancias del caso, y ante la falta de una ley que declare la utilidad pública del bien; argumento éste esgrimido por la demandada, en base a la redacción del artículo 51 de la ley de Expropiación.
En este punto, es de relevancia destacar la postura que el Alto Tribunal ha sostenido ante estos casos, y que sostiene en el presente, de considerar cumplidos los requisitos para que el particular solicite la expropiación inversa siendo que la propia ley lo faculta, porque “no está expresamente previsto el requisito de existencia de ley que declare de utilidad pública el bien en cuestión” (12).

Sin embargo, ello no es óbice para interpretar que en cualquier caso la declaración de monumento histórico – artístico “traiga aparejada por sí sola, la obligación del Estado Nacional de expropiar cada cosa que se declare comprendida en su régimen”. (13)

Asimismo, el caso en análisis implicó el estudio de la situación particular que reviste el inmueble en litigio, tanto por su valor histórico como por su valor artístico; el conocimiento del estado de conservación, de las partes intervinientes y las obligaciones respectivas. A tal punto, destaca la trascendencia del patrimonio cultural para la nación, por el cual se “preserva la memoria histórica de su pueblo y, en consecuencia, resulta un factor fundamental para conformar y consolidar su identidad.” (14)

Debido a ello, el Estado ocupa un rol de importancia y necesario para la preservación de los elementos que conformen nuestro patrimonio, siguiendo las obligaciones adquiridas luego de la reforma constitucional de 1994, donde se plasmó en el artículo 41 del texto constitucional que el Estado proveerá a la “preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica”; y en virtud de la ratificación de la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (acordada por la UNESCO en 1972, aprobada por ley Nº 21.836)

Allí, la Corte resalta la responsabilidad tanto interna como internacional que corresponde atribuir entonces al Estado, por su rol de garante de la nación y garante de los derechos de sus ciudadanos, así como por las obligaciones contraídas en la esfera mundial.

Finalmente, el Tribunal expresa que “durante los más de diez años que acumula este proceso las partes han quedado trabadas en un estéril cruce de imputaciones en el que la protección de la “Casa de Mansilla” pasó a un evidente segundo plano” y que aún sin eximir de responsabilidad a los titulares, “el mayor peso del reproche debe necesariamente recaer sobre el Estado Nacional pues a él compete la manda constitucional de resguardar el patrimonio cultural”. (15)
Y así, queda en evidencia que “la expropiación resulta ser en el caso el único medio apto para garantizar el acabado cumplimiento de la manda contenida en el artículo 41 de la Constitución Nacional y las leyes”. (16)

3.- Expropiación irregular.

Regulada en los artículos del 51 al 56 de la Ley de Expropiación Nº 21.499 (LE), también llamada expropiación inversa, encuentra su fundamento en la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad privada, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Nacional.

En este sentido, el artículo 51 citado prescribe:

ARTICULO 51. — Procede la acción de expropiación irregular en los siguientes casos:
a) Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pública un bien, el Estado lo toma sin haber cumplido con el pago de la respectiva indemnización.
b) Cuando, con motivo de la ley de declaración de utilidad pública, de hecho una cosa mueble o inmueble resulte indisponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en condiciones normales.
c) Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restricción o limitación, que importen una lesión a su derecho de propiedad.

Se trata de aquellos casos en que el particular se encuentra habilitado, ante la inacción del poder administrador, a promover la acción de expropiación irregular prevista en el artículo 51 LE. Para su procedimiento, la ley exime al particular de interponer reclamo administrativo previo, conforme el artículo 53, debiendo iniciar la acción dentro del plazo establecido para la prescripción, que el artículo 56 fija en cinco años.

Ahora bien, conforme la doctrina, en los tres casos previstos por dicho artículo se requiere como condición previa la existencia de una ley declarativa de utilidad pública. Si bien el inciso ‘C’ no lo especifica, se entiende que “el Estado no puede ser obligado a expropiar en contra de su voluntad”. (17)

Siguiendo esta línea, en el caso en análisis la parte demandada opuso la falta de ley que declare la utilidad pública del bien que se intenta expropiar, interpretando la redacción del inciso ‘C’ de manera integrada con el resto del artículo, de tal forma que la restricción debe ser precedida por la declaración de utilidad pública. Y ante la falta, considera que la sola sanción de la ley Nº 25.317 no puede resultar “suficiente para fundamentar la expropiación inversa y afirma que no se cumple con los presupuestos de esta acción” (18).

Sin embargo, la Corte respecto de la interpretación del artículo 51, sostuvo que “la acción bajo examen será admisible cuando el bien objeto de expropiación haya sido ocupado por el expropiante (Fallos: 266:34) o hayan mediado restricciones, limitaciones o menoscabos esenciales al derecho de propiedad del titular (Fallos: 312:1725)” (19).

En consecuencia, si bien la simple interpretación del artículo 51 conlleva la obligatoriedad de contar con una ley que declare la utilidad pública de un bien, previo a su solicitud de expropiación inversa; la Corte ha establecido que deberán analizarse las circunstancias de cada caso, y admitir la expropiación –aún sin ley- ante un cercenamiento de la propiedad, todo ello como garantía misma del derecho constitucional consagrado.

“Los elementos adjuntados a la causa resultan demostrativos de que la declaración contenida en la ley 25.317, y las circunstancias que siguieron a tal decisión, no implican una simple restricción al derecho de propiedad de los actores, sino un verdadero cercenamiento de ese derecho pues operaron como un evidente obstáculo para que pudieran disponer libremente del inmueble”. (20)

4.- Responsabilidad del Estado. Ámbito internacional.

Al resolver el litigio, la Corte entre sus considerandos hizo lugar a la responsabilidad del Estado por actos lícitos en la que incurrió el Poder Ejecutivo, a través de la omisión -por parte de la Comisión Nacional de Muesos y Monumentos- de establecer un canal de diálogo con los titulares de la propiedad y buscar una solución ante las circunstancias del caso, siendo que desde el año 2000 la casona fue declarada monumento histórico artístico nacional.

Justamente, al ingresar dicho bien al régimen de la ley Nº 12.665, es la Administración la encargada de velar por su conservación y protección, en virtud de su deber de cuidado del patrimonio cultural nacional. Por otra parte, dado que se encontraba bajo jurisdicción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la vía para su preservación contaba con dos protagonistas esenciales, (la Nación y la Ciudad), los cuales ninguno actuó conforme.

Los hechos indicaron que los titulares del inmueble no obtuvieron respuesta alguna frente a sus reclamos a la Administración, y aún durante el litigio tampoco se recibieron soluciones por parte de los organismos involucrados, así como “tampoco obran en autos constancias de que el Estado Nacional hubiese adoptado, por su propia iniciativa, medidas de restauración, refacción o mantenimiento del inmueble, cuyo deterioro no podría pasar desapercibido” (21).

Ante esta circunstancia, los actores recurrieron a la vía judicial, en la cual no sólo se valoró la obligación del Estado de reaccionar, sino que se recordó la obligación contraída por el Estado frente a la comunidad internacional, a través de la incorporación de tratados sobre la materia.

Si bien el caso se lleva a cabo en el fuero local, el inmueble se encuentra bajo jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires, y la normativa aplicable es la legislación nacional, corresponde hacer mención a los argumentos sostenidos por la Corte, referidos a la responsabilidad contraída por el Estado ante el derecho internacional.

Argentina es parte de la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (UNESCO 1972), en la cual “…los Estados partes al suscribir ese instrumento reconocieron su obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio (…) y en razón de ello se comprometieron: (…) a tomar medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas para identificar proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio…”.(22)

Por lo expuesto, en lo referente a la “Casa de Mansilla”, la responsabilidad del Estado es manifiesta ante “la imperiosa necesidad de actuar en resguardo de la preservación de esta propiedad (…)…‘los bienes culturales no son solo mercancía, sino recursos para la producción de arte y diversidad, identidad nacional y soberanía cultural (…)’…y es por ello que su preservación requiere de un especial celo por parte del Estado Nacional.” (23)

5.- Conclusiones.

El caso de la “Casa de Mansilla” ha sido tema de noticias en varias oportunidades. En principio, debido a su trascendencia histórica y artística, en relación con la identidad cultural de nuestra Nación, cuando en su oportunidad fueron los propios vecinos los que impulsaron la vía para evitar su desaparición. Luego, por su insostenible estado de deterioro. Y finalmente hoy, por su incorporación al patrimonio nacional, y la responsabilidad del Estado para con ella.

A través de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, luego de más de diez años de camino, la casona se agrega al patrimonio del Estado, dejando elementos valorativos de relevancia en el plano del instituto de la expropiación por un lado, así como en el ámbito de la responsabilidad nacional e internacional del Estado respecto del acervo cultural.

Las principales características de este proceso, y destacables en el presente trabajo, radican en: a) reafirmar la inviolabilidad del derecho de propiedad a través de una aplicación teleológica de la norma, dando lugar a la expropiación inversa en casos en que -aún faltando el requisito de declaración de utilidad pública-, se reconozca el perjuicio y la carga que el particular soporta desproporcionadamente, cuando se configura una situación de cercenamiento de derechos. b) actualizar el rol preponderante del Estado en su calidad de preservador, cuidador, garante del patrimonio cultural, y la consecuente responsabilidad por acción u omisión en que puede incurrir, sea frente a particulares, sea frente a una comunidad internacional.

Citas Legales:
(1) Zorrilla, Susana y otro c/ E.N. – P.E.N. s/ expropiación – servidumbre administrativa. 27/08/2013.
(2) Artículo 2º de la Ley Nº 12.665 de 1940.
(3) Considerando 8º de la Sentencia de la CSJN.
(4) Considerando 10º de la Sentencia de la CSJN.
(5) CASSAGNE, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, Tomo II, Bs. As., Lexis Nexis, 2002, pág. 463.
(6) Considerando 3º de la Sentencia de la CSJN.
(7) Considerando 7º de la Sentencia de la CSJN.
(8) “Protegen la casona de Lucio V. Mansilla”, artículo publicado en diario La Nación, 8 de noviembre de 2000. http://www.lanacion.com.ar/40084-protegen-la-casona-de-lucio-v-mansilla
(9) "Pero al ser declarada sitio histórico -contó Alicia Pangella de Presta, secretaria de la comisión-, la casa igual podía ser demolida, ya que el sitio era histórico, y no el edificio.", artículo publicado en diario La Nación, 08/11/2000.
(10) Considerando 1º de la Sentencia de la CSJN.
(11) Considerando 3º de la Sentencia de la CSJN.
(12) Considerando 6º de la Sentencia de la CSJN.
(13) Considerando 16º de la Sentencia de la CSJN.
(14) Considerando 9º de la Sentencia de la CSJN.
(15) Considerando 15º de la Sentencia de la CSJN.
(16) Considerando 16º de la Sentencia de la CSJN.
(17) CASSAGNE, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, Tomo II, Bs. As., Lexis Nexis, 2002, pág. 490.
(18) Considerando 4º de la Sentencia de la CSJN.
(19) Considerando 5º de la Sentencia de la CSJN.
(20) Considerando 16º de la Sentencia de la CSJN.
(21) Considerando 16º de la Sentencia de la CSJN.
(22) Considerando 11º de la Sentencia de la CSJN.
(23) Considerando 15º de la Sentencia de la CSJN.

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