Derecho Administrativo. Reflexiones sobre el encuadre actual de la Responsabilidad del Estado en el Proyecto de Reforma del Código Civil.

Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00388134456 de Utsupra.

Derecho Administrativo. Reflexiones sobre el encuadre actual de la Responsabilidad del Estado en el Proyecto de Reforma del Código Civil.

Ref. Doctrina especial para Utsupra. Reflexiones sobre el encuadre actual de la Responsabilidad del Estado en el Proyecto de Reforma del Código Civil. Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA). La concepción de responsabilidad del Estado aún vigente. Su inclusión en la redacción inicial del Proyecto de Reforma del Código civil. Modificaciones posteriores. Las voces críticas. // Cantidad de Palabras: 3524 Tiempo aproximado de lectura: 12 minutos

Reflexiones sobre el encuadre actual de la Responsabilidad del Estado en el Proyecto de Reforma del Código Civil.

Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA)

Sumario: 1. Introducción. 2. La concepción de responsabilidad del Estado aún vigente. 3. Su inclusión en la redacción inicial del Proyecto de Reforma del Código civil. 3.1. Modificaciones posteriores. 4. Las voces críticas. 5. Conclusiones.

1.- Introducción

Es tema de actualidad, conocido por todos, el proceso parlamentario que se está llevando a cabo sobre la modificación del Código Civil y su unificación con el Código Comercial de la Nación, y sus repercusiones en los diversos ámbitos jurídico, académico, periodístico, entre otros.

A los fines de comprender la secuencia de lo ocurrido hasta el presente, cabe destacar que sus inicios datan del año 2011, año en el cual vía Decreto del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), Nº 191/11 se crea la "Comisión para la elaboración del proyecto de ley de Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación", a cargo del Dr. Ricardo Lorenzetti, la Dra. Elena Highton de Nolasco, ambos ministros de la Corte Suprema, y la Profesora Aída Kemelmajer de Carlucci, asignándose el plazo de un año para la presentación de un proyecto.

Dicha Comisión redacta un anteproyecto de reforma que es elevado al PEN el 24 de febrero de 2012, conforme el procedimiento previsto. Este anteproyecto consta de 2.671 artículos que incorporan modificaciones sustanciales en relación con los regímenes vigentes.

Ahora bien, siguiendo el procedimiento correspondiente a la creación del texto normativo final, el PEN realizó significativas modificaciones, elaborando entonces, un texto distinto al presentado por la Comisión Redactora, que es el finalmente presentado ante la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (HCDN) . Al momento, el proyecto cuenta con media sanción en la Cámara de Senadores, donde fue aprobado con la ausencia de la oposición y luego de un extenso y complejo debate, en virtud de considerarse el proyecto ‘a libro cerrado’.

Luego de la presentación del proyecto, o a continuación, la Cámara de Diputados emitió una Resolución , aprobada el 04/07/12, la cual -mediante el artículo 1º- crea la “Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación”, (conformada por parlamentarios con actual mayoría oficialista), cuyo objeto será “el análisis del proyecto del Código Civil y Comercial de la Nación, la redacción del proyecto de ley correspondiente y la elaboración del despacho previo a su tratamiento legislativo” ; y para tales fines, deberá interactuar con la Comisión de Reformas creada por el PEN.

Dicha Comisión Bicameral fue convocando a distintas Audiencias Públicas en todo el país, previas al tratamiento en el Congreso, con el fin de recibir ponencias sobre el proyecto de reforma, bajo los principios del debido proceso, publicidad, oralidad, informalismo, participación y economía procesal.

Centrándonos en el tema que nos ocupa, las modificaciones introducidas por el PEN sobre el tema de la ‘Responsabilidad del Estado’, han generado un gran rechazo en la comunidad jurídica, y provocaron la emanación de varios proyectos de modificación presentados ante la Honorable Cámara de Diputados.

Ello, en virtud de erradicar la responsabilidad del Estado del Código Civil, destinando su tratamiento al ámbito público, de manera que sean las administraciones locales quienes regulen la materia, obligando al particular a reclamar ante y bajo los términos de la Administración.

A los fines de comprender el curso de los acontecimientos y lo trascendente de la cuestión, estableceremos una breve mención al régimen actual, para luego enunciar las propuestas de la Comisión de Reformas, su modificación por el PEN, y alguna de las principales críticas del día.

2.- La concepción de responsabilidad del Estado aún vigente.

El régimen de responsabilidad del Estado en nuestro ordenamiento jurídico, hasta la actualidad, carece de un plexo normativo específico, por lo que ha sido la jurisprudencia la encargada de darle el marco de aplicación alcanzado.

Así, luego del transcurso de 80 años de fallos sobre la materia, comenzando por “Tomás Devoto” en 1933, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha ido ‘dando forma y sentido’ a la integración del Estado en la esfera de la vida privada, alcanzando la atribución de responsabilidad por su acción y omisión, y su consecuente obligación de reparación del daño causado.

De esta manera, en forma abreviada, podemos decir que la responsabilidad del Estado se extiende por los actos lícitos, sea por acción u omisión, (responsabilidad objetiva y directa); y por los actos ilícitos derivados del ejercicio irregular del agente o funcionario (responsabilidad concurrente), en virtud de la aplicación de la teoría del órgano, así como por la falta de servicio (lazo que une al damnificado con el servicio público, y su relación de causalidad).

Para alcanzar este régimen legal, el fundamento central ha recaído sobre la incidencia de la participación del Estado en la esfera privada de las personas, de manera que su accionar, sea legítimo o ilegítimo, causare un daño tal que implique un desajuste al principio de equidad respecto de un particular, -igualdad jurídica-, y la consecuente necesidad de reparación a través del principio de justicia.

“No puede obviarse que (…) repugnaría a los mentados principios superiores de la justicia y la equidad que el particular perjudicado por un acto estatal no pudiese obtener la reparación de su derecho violado por el solo hecho que tal violación ha sido cometida por el guardián del orden jurídico, el Estado…” .

Para alcanzar estas concepciones y postulados la Corte ha receptado los principios consagrados en la Constitución Nacional (artículos 14, 16, 17, 19); los principios derivados del Estado de derecho; y los contenidos en la legislación de fondo, invocando así el artículo 1.112 (ejercicio irregular del funcionario), en consonancia con los artículos 1.109 (culpa subjetiva) y 1.113 (responsabilidad objetiva), todos del Código Civil de la Nación.

Por último, en este brevísimo repaso, mencionar la existencia del debate sobre la regulación del régimen de responsabilidad, bien sea en el ámbito del derecho privado (derecho civil), o bien en el ámbito del derecho público (derecho administrativo). Al respecto, la concepción adoptada mayoritariamente fundamenta la regulación del régimen de responsabilidad del Estado en la legislación de fondo (derecho civil), ya que es ésta la que determina el marco de la “teoría general de las obligaciones”, consagrada en el artículo 494 del Código Civil de la Nación, y su aplicación directa (artículo 15 CC).

Por su parte, sostener que la regulación de la responsabilidad sea con normas de derecho público, llevaría a configurar un perjuicio sobre el particular, desde que sería el Estado el que estableciera sus propias normas de juego aplicables en sus tribunales a los cuales el particular debería recurrir como única vía de reclamación.

Sin embargo, considerando la integralidad del derecho, no es oportuno sostener la aplicación de un ámbito u otro, sino bien resaltar que en su caso, se ha producido un daño y es causa suficiente para invocar su reparación, aún en la persona del Estado, conforme los principios constitucionales.

“La responsabilidad del Estado y sus agentes tiene base constitucional. Responde a la forma republicana de gobierno adoptada por la Nación Argentina (Art. 1º CN), que se consustancia con los principios de igualdad ante la ley (Art. 16 CN), inviolabilidad de la propiedad (Art. 17 CN) y la regla de demandabilidad del Estado nacional y su condición de parte procesal sin ninguna clase de prerrogativas (Art. 116 CN).
Sin perjuicio de los demás principios constitucionales que se expresan en el mismo sentido: respeto del derecho a la vida e integridad física, respeto a los derechos adquiridos y de propiedad; igualdad ante las cargas públicas; afianzamiento de la justicia; garantía a la libertad; deber de indemnizar en caso de expropiación.
El principio de la responsabilidad estatal es inherente al Estado de Derecho.”

3. Su inclusión en la redacción inicial del Proyecto de Reforma del Código Civil

Conforme el procedimiento de reforma iniciado por el PEN, la Comisión de Reformas convocada, cumpliendo el plazo exigido por el Decreto de su creación (191/11), ha redactado un Anteproyecto de Reforma del Código Civil y Comercial de la Nación. Para arribar a tal documento, se ha contado con la participación de varios juristas y académicos, incluso extranjeros, según lo ha expresado el Ministro Dr. Lorenzetti.

Este documento recoge de manera expresa y concisa, los largos años de jurisprudencia desarrollada por el Alto Tribunal, respetando los logros alcanzados en materia de responsabilidad del Estado, recogiendo los elementos más trascendentes.

Continúa la línea planteada en anteriores Proyectos de Reforma que quedaron sin vigencia (1993 y 1998).

La propuesta consiste en reemplazar la redacción del artículo 1.112 del Código Civil actual, por la inclusión de tres nuevos artículos (Libro III, Título V, Capítulo I, Sección 10º) que prescriben:

ARTÍCULO 1764.- Responsabilidad del Estado. El Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

ARTÍCULO 1765.- Responsabilidad del funcionario y del empleado público. El funcionario y el empleado público son responsables por los daños causados a los particulares por acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o empleado público y del Estado son concurrentes.

ARTÍCULO 1766.- Responsabilidad del Estado por actividad lícita. El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas. La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

De esta manera, quedaría plasmado en el cuerpo normativo de fondo el régimen de responsabilidad del Estado hoy vigente, enmarcando el deber de reparar del Estado frente a la generación de un daño, en el ámbito de regulación normativa del derecho civil, evitando así que sean de aplicación las potestades exorbitantes de la Administración en el ámbito de la responsabilidad, con la consecuente desigualdad respecto del particular.

3.1. Modificaciones posteriores.

Si bien el Anteproyecto presentado por la Comisión de Reformas demostraba ser prolijo y coherente con el desarrollo jurídico de nuestro país, el PEN realizó discrecionalmente algunas modificaciones sustanciales, que dieron un giro al proyecto original.

En el documento de “Fundamentos del Proyecto” se plasman las modificaciones realizadas por el PEN, aunque pese a su título, no expresa fundamentos concretos sobre las mismas. Entre las modificaciones, encontramos en el punto VIII, las que corresponden a:

“Modificaciones al Libro III. Título V. De otras fuentes de las obligaciones. Capítulo 1. Responsabilidad Civil. SECCIÓN 10 .Supuestos de responsabilidades especiales.

Estos artículos fueron sustituidos por el Poder Ejecutivo Nacional por los siguientes:

Artículo 1764.- Inaplicabilidad de normas. Las disposiciones de este Título no son aplicables a la responsabilidad del Estado ni de manera directa, ni subsidiaria

Artículo 1765.- Responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda.

Artículo 1766.- Responsabilidad del funcionario y del empleado público.
Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda.”

Lo que implican estas modificaciones introducidas es, finalmente, el traslado de la regulación del régimen de responsabilidad del Estado al ámbito de derecho público, dejando caer la construcción jurisprudencial sostenida sobre el Código Civil, eliminando al Estado del régimen de responsabilidad patrimonial frente a particulares, apostando a la creación futura de un régimen especial aplicable al Estado, bajo legislación emanada por sus propios órganos, sean locales o nacionales.

Esta cuestión generó severas críticas desde varios sectores de la oposición, siendo que aceptar esta modificación implica un retroceso en el compromiso del Estado y su responsabilidad, dentro de un sistema democrático, bajo los principios del Estado de derecho. Que a su vez, apuntar a que las Administraciones sean quienes elaboren un nuevo régimen de responsabilidad, conforme a sus posiciones, conllevaría serios perjuicios a la sociedad, desde la multiplicidad de jurisdicciones, por ser cada Administración local quien dicta su propio régimen, hasta la carencia de legislación mientras tanto se conforme cada régimen jurídico.

Pese a las fuertes contraposiciones, el proyecto avanza bajo el curso parlamentario, quedando pendiente de continuar el debate para el año próximo, con la idea de alcanzar su vigencia a partir del 1º de enero de 2016.

4. Las voces críticas.

Aunque por parte del PEN no hubo declaraciones o aclaraciones referentes a los argumentos que conllevarían la modificación del régimen de responsabilidad, a través de las distintas ponencias y planteos de sectores del oficialismo, se puede vislumbrar que el pilar de base sería las autonomías provinciales y su reconocimiento sobre las facultades originarias de las provincias.

Así, entre las ponencias de las Audiencias Públicas, se presentó en Tucumán Santiago Yanotti, quien entre sus argumentos expuso: “(…) Se modificó el régimen previsto para los casos de responsabilidad de los funcionarios y agentes del estado con motivo de que la responsabilidad contractual del Estado y sus agentes se rige por la legislación local aplicable, ya sea nacional, provincial o municipal. El respeto de estas pautas son esenciales al respeto de las autonomías provinciales y municipales y, por ende, del federalismo; legislar en otro sentido implica invadir facultades no delegadas por las provincias a la nación. Amen de lo dicho y en consonancia con la jurisprudencia de la CSJN es un área propia del derecho administrativo y no del derecho civil.”

Siguiendo ese pensamiento, también encontramos que “la incursión de la Nación en los temas provinciales ha provocado una concepción unitaria en los argentinos de tal manera que, al pensar en legislaciones provinciales dispares, se toma la eliminación de derechos consagrados aunque estos se hallen protegidos por la totalidad del orden jurídico. (…) El temor a la anarquía implica también una subestimación de las provincias, que lleva a considerar a éstas incapaces de construir un orden jurídico de acuerdo a los principios constitucionales”.

Por la contraria, entre las voces más críticas sobre la exclusión del régimen de responsabilidad de la legislación de fondo, se destacan las expresadas por diversos miembros de la oposición, presentadas en proyectos de ley elevados ante la Cámara de Diputados ; en ponencias expuestas en las Audiencias Públicas ; y las exposiciones planteadas en el Senado, bajo la Orden del Día Nº 892/2013 .

Resumiendo la postura mayoritaria, encontramos que excluir del derecho común la responsabilidad estatal y la de sus agentes importaría generar inseguridad jurídica en tanto que, -más allá del tiempo que demore su confección-, quedaría en manos del propio Estado la eventual creación normativa regulatoria, entendiendo que resultaría “menos gravosa para el Estado y sus agentes”. En esta línea, “resulta incontrovertible que la vocación expansiva del Derecho Administrativo siempre ha redundado en beneficio de las prerrogativas estatales, y como contrapartida, en consiguiente perjuicio del ciudadano común. (…) Y comporta, en todo caso, un capricho que va en línea con el reciente decreto del Ejecutivo que limita la responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan como directores en representación del Estado en empresas privadas en que este último tenga participación accionaria.”

Asimismo, el planteo sostenido por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, presentado por el Dr. Héctor Mairal, prescribe que “ante los crónicos déficits públicos, es utópico pretender que la nueva legislación sea más generosa que las reglas que se derivan de la aplicación de las actuales normas del Código Civil”; rescata lo valioso que ha sido la construcción del régimen de responsabilidad por la jurisprudencia, aún frente a modelos de otros Estados, constituyendo “un verdadero retroceso para nuestro régimen jurídico republicano y para la efectiva vigencia de los derechos humanos en nuestro país.”

Por su parte, de las ponencias presentadas en la Audiencia Pública convocada en la provincia de Córdoba, el Dr. José Fernando Márquez sostuvo que “la posición del PEN, defendida en nuestro país por prestigiosos juristas, es extraña a la tradición jurisprudencial argentina, la que ha construido un importante andamiaje conceptual para situar debidamente la responsabilidad del Estado en el esquema de la responsabilidad general, sin permitir desbordes indebidos, ni situaciones inequitativas para el Estado. (…)Estimamos inconveniente las modificaciones incorporadas por el Poder Ejecutivo Nacional en materia de responsabilidad civil del Estado y de los funcionarios y empleados públicos, al apartarse de los criterios asentados en nuestro país sobre la cuestión y la posibilidad de generarse nuevas incertidumbres y discordancias, de acuerdo al modo en que se prevé regular la materia.”

5.- Conclusiones.

Es, evidentemente, un tema de complejo abordaje la modificación del régimen de responsabilidad del Estado en el proyecto de Reforma del Código Civil y Comercial de la Nación. Aunque en una vista rápida, la controversia central radica en plasmar el régimen aplicable hasta hoy, en artículos escritos en la ley de fondo, o bien, ‘desregular’ esta realidad, y emprender un nuevo y opuesto camino de regulación de responsabilidad, el cual es incierto, aleatorio, y en algún punto, pareciera ser injustificado; no siendo tan ligeras las consecuencias que se derivarían en tal caso.

La inclusión del régimen de responsabilidad en la legislación civil, es parte de cualquier derecho de fondo, dentro de las fuentes de obligaciones, entre los derechos de las personas. Es decir, parte de la vida diaria de las personas que conforman una sociedad. De esta forma, que la persona jurídica que haya generado el daño y su consecuente deber de reparación sea el Estado, no debe ser óbice para responder ante el daño causado. Justamente de ello se ocupó el avance del derecho administrativo, de la mano del derecho constitucional e internacional, que acabó con aquel Estado indemandable e irresponsable en virtud de sus potestades exorbitantes, aquél intocable y absoluto.

A este punto, la propuesta del proyecto de reforma actual no parece condecirse con la historia jurídica política de nuestro país, así como tampoco con los principios del Estado de derecho, que superan una formación estadual específica. Ello, por la manipulación del régimen civil del Estado, -quitándole la responsabilidad estatal-, para su pase a manos de la propia Administración Pública, quien sería la reguladora de sus propias acciones.

Además de los argumentos expuestos, es también destacable mencionar que, desde un comienzo se piensa en la presentación de pedido de inconstitucionalidad del proyecto, para que sea el propio Tribunal Supremo el que dicte su veredicto final. Y ello, tratándose de un código de fondo que regula la convivencia de las personas en un Estado, resulta un tanto desprolijo y generaría más inseguridad jurídica que la actual.

Por último, considero que la cautela hay que invocarla en cada proceso. No es que hay que ser opositor a un cambio, siempre que se fundamente (y verdaderamente fundamente) en el bienestar general y el interés común, reafianzando los valores del estado de derecho.

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