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Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00392755991 de Utsupra.

El plazo de caducidad en la reclamación administrativa previa



Ref. Doctrina Especial para Utsupra. El plazo de caducidad en la reclamación administrativa previa. Derecho Administrativo. Por Aldana Romina Schiavi. Abogada (UBA). Abogada del Departamento de Derecho Administrativo y Tributario Estudio Abeleledo Gottheil Abogados. Sumario: 1. Introducción. 2. El plazo de caducidad. 3. La interpretación del art. 31 de la Ley N° 19.549 efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 4. Conclusión. Citas Legales // Cantidad de Palabras: 2750 Tiempo aproximado de lectura: 9 minutos


El plazo de caducidad en la reclamación administrativa previa

Por Aldana Romina Schiavi. Abogada (UBA). Abogada del Departamento de Derecho Administrativo y Tributario Estudio Abeleledo Gottheil Abogados.

Sumario: 1. Introducción. 2. El plazo de caducidad. 3. La interpretación del art. 31 de la Ley N° 19.549 efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 4. Conclusión.

1. Introducción

La Ley de Procedimientos Administrativos de la Nación (Ley N° 19.549) establece como regla general para demandar al Estado Nacional la habilitación de la instancia judicial. En el caso que se pretenda impugnar un acto administrativo de alcance particular, para habilitar esa instancia se deberá agotar la instancia administrativa previamente. Para el resto de los casos la instancia administrativa se habilita con la interposición del reclamo administrativo previo.

Así, la instancia administrativa se agota con el dictado del acto administrativo que posee el carácter de definitivo, por ejemplo por haber sido dictado por la máxima autoridad con competencia en la materia. En el caso que la administración, incumpliendo con su deber de respetar los principios generales del derecho administrativo, no dicte el mencionado acto en tiempo oportuno, haciendo caso omiso a la celeridad del procedimiento administrativo, los particulares cuentan con la opción de instar el procedimiento configurando el silencio administrativo.

Una vez agotada la instancia administrativa ya sea mediante una acto expreso de la administración o por denegatoria tácita, los particulares quedan habilitados para interponer la demanda.

En el caso que la instancia se haya agotada mediante un acto administrativo expreso, comenzará a correr el plazo de caducidad para interponer la demanda, estipulado en el art. 25 de la Ley N° 19.549. Caso contrario, si la instancia se agotó por denegatoria tácita el plazo de caducidad no será de aplicación, como se verá posteriormente.

2. El plazo de caducidad

En tal sentido, en el ámbito nacional los actos administrativos de alcance particular pueden ser impugnados por vía judicial, por regla general, una vez agotada la instancia administrativa, conforme lo establece el art. 23 de la Ley N° 19.549 (1). Por su parte, el art. 25 de la Ley N° 19.549 establece un plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales dentro del cual los particulares deben interponer sus demandas contra el Estado y estipula la forma de contar ese plazo, dependiendo del acto que pretenda impugnarse (2). En caso que la Administración no se expida expresamente, dictando el correspondiente acto administrativo, los particulares podrán agotar la vía provocando el silencio de la administración, el cual siempre debe ser entendido como denegatorio –en los términos del art. 10 de la Ley N° 19.549 (3)-.

En los casos que la vía administrativa se agote por silencio, la demanda podrá iniciarse en cualquier momento, luego de que el acto adquiera carácter definitivo, por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción, tal como lo establece el artículo 26 de la Ley N° 19.549 (4).

Conforme surge de los arts. 10 y 26 antes señalados, frente a la inactividad de la administración en resolver la petición de los particulares, éstos cuentan con la opción y no con la obligación de provocar el silencio con carácter denegatorio y agotar la instancia administrativa. La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho: “Que tal conclusión hace actualmente aplicable a las cuestiones en examen la solución general adoptada por la ley (art. 10, ley 19.549), ya que si para acceder a la vía jurisdiccional se requiriera un acto expreso, la autoridad administrativa podría impedir las demandas judiciales con sólo no resolver las peticiones que se le plantearan. El instituto del silencio nació para evitar excesos en tal sentido, de modo que frente a la inactividad, el interesado cuenta con la facultad de recorrer la vía judicial como si hubiese una resolución expresa, aunque no exista (…) por lo que frente al silencio el particular tiene la opción de esperar el dictado de la resolución o bien acudir a la instancia administrativa o judicial que corresponda (arts. 10 y 28 de la ley de procedimiento aludida), pues cuenta con un medio idóneo para la protección de sus derechos frente a una actitud pasiva que lo perjudica (arts. 23 y 26 de la Ley de Procedimientos Administrativos).” (5) Por lo tanto, en estos casos no rige el plazo de caducidad estipulado en el art. 25 de la Ley N° 19.549.

El panorama no resulta tan claro cuando estamos frente a una acción reclamatoria, es decir, en aquellos casos que se pretende demandar al Estado pero no es necesario para ello impugnar un acto administrativo. Más allá de las objeciones que se pueden aducir frente a este sistema que entorpece el libre acceso a la justicia, el art. 30 de la Ley N° 19.549, claramente indica que el Estado Nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica (6). Indicando además que el reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

En tal sentido, el art. 31 de la Ley N° 19.549 (7) indica que el pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. Adicionalmente, el mencionado artículo indica que la denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

El art. 31 de la Ley N° 19.549 establece, además, un plazo de caducidad para interponer la demanda, en los casos que el reclamo se haya resuelto a través de una denegatoria tácita, producto de la configuración del silencio administrativo.

3. La interpretación del art. 31 de la Ley N° 19.549 efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Tal como se indicó en el punto anterior, el art. 31 de la Ley N° 19.549 establece que el pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los 90 días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 45 días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.

La redacción del mencionado artículo 31, a pesar de su claridad, dio lugar a varias interpretaciones puesto que resultaba difícil armonizarlo con lo dispuesto en los arts. 25 y 26 de la Ley N° 19.549.

La corrientes interpretativas pueden resumirse de la siguiente forma: i) para algunos doctrinarios aún en el caso que el reclamo administrativo previo se resolviera por denegatoria tácita, correspondía aplicar el plazo de caducidad del art. 25 de la Ley N° 19.549, ii) otros doctrinarios entendieron que el plazo de caducidad estipulado en el art. 31 Ley N° 19.549 resultaba inconstitucional, por entorpecer el libre acceso a la justicia y despojar a la administración de su deber de resolver en tiempo y forma las peticiones de los administrados; iii) por último otros postularon la interpretación armónica de la Ley N° 19.549, en especial de los arts. 25, 26 y 31, por lo cual entendieron que en los casos de denegación tácita no se aplicaba el plazo de caducidad.

Estas interpretaciones encontradas, fueron zanjadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Biosystems S.A. c. E.N - M° S - Hospital Posadas s/ contrato administrativo” (8), en la cual haciendo suyo el dictamen de la Procuración (9) entendió que el plazo de caducidad que impone el art. 31 de la Ley N° 19.549 sólo rige cuando el reclamo sea resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una resolución denegatoria, mas no cuando se hubiera producido el silencio de la Administración y no existiera un acto expreso, tal conclusión a su modo de ver surge de la interpretación armónica de los arts. 25, 26 y 31 de la Ley N° 19.549.

Agregó el Dictamen de la procuración, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo suyo, que la interpretación expuesta en el párrafo anterior, es la que mejor acoge el principio según el cual las leyes deben interpretarse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, para adoptar como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto.

Adicionalmente, en el caso comentado, se resolvió que: “… la imposición de un plazo de caducidad para demandar frente al silencio administrativo, además de no ser congruente con la finalidad de la opción procesal de dicho instituto consagrada en el art. 26 de la LNPA, tampoco lo es con el modo de contar el plazo de caducidad previsto en el art. 25 de la LNPA para deducir la demanda, pues en los supuestos contemplados en este artículo dicho término se computa a partir de la notificación del acto que agota la vía administrativa (con los efectos del art. 44 del dec. 1759/1972 si se hiciere en contravención a sus normas) y, en el supuesto del silencio, no podría dar comienzo por la inexistencia de acto administrativo que notificar”.

Súmese a lo expuesto, que el Dictamen de la procuración, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo suyo, entendió también que la interpretación armónica que propugna surge de la propia letra de la ley. Así indicó que: “En efecto, la indicación en tal precepto de que el particular “podrá” “iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25” seguida de los términos “sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción” no puede ser entendida como una redacción descuidada o desafortunada del legislador, sino que la sucesión entre ambos indica que ante la opción del interesado de entablar demanda, “la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios” ha sido establecido para el supuesto de que el reclamo sea resuelto expresamente en contra del particular y para el caso de silencio administrativo regirá “lo que fuere pertinente en materia de prescripción”.
Paralelamente, ello permite sostener que no se aplica el término de caducidad del art. 25 de la LNPA cuando se configura el silencio, de lo contrario, la remisión a los plazos de prescripción seria innecesaria”.

Por último señaló que el reenvío a la que fuere pertinente en materia de prescripción que efectúa al art. 31 de la Ley N° 19.549 es similar al regulado en el art. 26 de la misma ley, por ende, en el supuesto del silencio administrativo el interesado podrá considerar denegado su reclamo y acudir a la justicia sin otro plazo que el de prescripción.

En virtud de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió que el plazo de caducidad sólo se aplica en los casos en los cuales la reclamación se haya denegado mediante un acto expreso de la administración pero no en los casos en los cuales se configura el silencio de la administración.

4. Conclusión

Conforme se expuso, la Ley N° 19.549 impone en cabeza de los particulares la obligación de habilitar la instancia judicial para demandar al Estado Nacional y para logar tal fin les brinda la posibilidad de provocar el silencio administrativo -el cual siempre se debe entender como denegatorio de la petición efectuada- como remedio para suplir la inactividad del Estado, en aquellos casos en los cuales se dejan vencer los plazos sin dictar el correspondiente acto administrativo.
En los casos en los cuales se configura el silencio, el particular podrá demandar al Estado Nacional en cualquier momento, sin que en estos casos se aplique el plazo de caducidad y sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción, conforme quedó establecido por la Corta Suprema de Justicia de la Nación en la causa: “Biosystems S.A. c. E.N - M° S - Hospital Posadas s/ contrato administrativo”.

Notas

(1) El art. 23 Ley N° 19.549 establece que: “Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.
d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9”.
(2) El art. 25 Ley N° 19.549 regula que: “La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.
(3) Art. 10 Ley N° 19.549 establece que: “El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
(4) Art. 26 de la Ley N° 19.549 regula que: “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción”.
(5) Fallos: 324:1405
(6) La regla del reclamo administrativo previo posee las excepciones detalladas en el art. 32 de la Ley N° 19.549, que indica: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual”.
(7) Art. 30 Ley N° 19.549 establece que: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.
(8) “Biosystems S.A. c. E.N - M° S - Hospital Posadas s/ contrato administrativo” B. 674. XLVII. REX, sentencia del 11/02/2014.
(9) Dictamen publicado en http://www.mpf.gov.ar/Dictamenes/2012/LMonti/noviembre/Biosystems_SA_B_674_L_XLVII.pdf

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