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Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00393353555 de Utsupra.

La Procuración Penitenciaria de la Nación



Ref. Doctrina Exclusiva para Utsupra. Derecho Penal. La Procuración Penitenciaria de la Nación. Por Matías J. Barrionuevo. Abogado, Orientación Derecho Penal (UBA). Jefe de Trabajos Prácticos en Derechos Humanos y Garantías, del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA). Docente en Derecho Procesal Penal y Oratoria Forense en la Universidad de Morón. Sumario: 1. Introducción. 2. Un poco de historia y la Ley 25.875. 3. Funciones de la Procuración Penitenciaria de la Nación. 4. Marco normativo de actuación. 5. Estructura Institucional. 6. Ejes temáticos de actuación. 7. Conclusión: El resultado de la acción de la Procuración Penitenciaria de la Nación. // Cantidad de Palabras: 3260 Tiempo aproximado de lectura: 11 minutos


La Procuración Penitenciaria de la Nación

Por Matías J. Barrionuevo. Abogado, Orientación Derecho Penal (UBA). Jefe de Trabajos Prácticos en Derechos Humanos y Garantías, del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA). Docente en Derecho Procesal Penal y Oratoria Forense en la Universidad de Morón.

1. Introducción. 2. Un poco de historia y la Ley 25.875. 3. Funciones de la Procuración Penitenciaria de la Nación. 4. Marco normativo de actuación. 5. Estructura Institucional. 6. Ejes temáticos de actuación. 7. Conclusión: El resultado de la acción de la Procuración Penitenciaria de la Nación.

1. Introducción.

Desde hace casi 11 años el Congreso de la Nación sancionó la Ley 25.875 (1), la cual crea la Procuración Penitenciaria de la Nación, organismo que ha tomado extrema relevancia en estos últimos meses, dado que como producto de su actividad se exponen diversas cuestiones que dejan expuestas las pésimas condiciones en las que se encuentran aquellas personas que tienen su libertad ambulatoria restringida en virtud de un proceso penal.

En esta oportunidad se analizarán las principales funciones de esta entidad, así como también las presentaciones que, en el uso de sus facultades, ha hecho frente a los respectivos órganos de gobierno, todo esto a los fines de lograr mejoras en las condiciones de vida de los detenidos que tiene como principal interés velar.

2. Un poco de historia y la Ley 25.875.

Ya en 1993, previo a la reforma de la constitución nacional y a la jerarquización interna de los tratados internacionales de derechos humanos que se plasmaría en el actual art. 75, inc. 22, el Poder Ejecutivo Nacional dicto el Decreto N° 1598 (2), el cual dispone la creación en carácter de “Ombudsman sectorial” en la esfera del Poder Ejecutivo Nacional, de esta entidad encargada de agregar una vía de protección -a las ya existentes- que sea más eficaz y más veloz, respecto de las personas que se encuentran privadas de libertad dentro del régimen penitenciario federal.

En los comienzos de su accionar, su principal finalidad era el control de la administración en lo que respecta al rol de custodia de las personas sometidas al encierro carcelario, circunstancia en extremo irrisoria y controversial, dado que el ámbito de actuación en el cual se desarrollaba era el mismo Poder Ejecutivo.

Si bien esta cualidad no le impidió desarrollar su actividad, la realidad a la que estaba compelida al formar parte del mismo poder al que debía controlar, no resultaba ser el escenario óptimo para que pueda cumplir con el objetivo para el cual fue propuesto, circunstancia que ha sido felizmente modificada con la sanción de la Ley 25.875.

Con el nuevo encuadre jurídico, la Procuración Penitenciaria -que de ahora en más existe dentro del ámbito del Poder Legislativo de la Nación- ha adquirido autonomía completa para realizar sus tareas y cumplir con los propósitos para los que fue creada. De hecho, el art 1° de la mentada norma establece expresamente que “...ejerce las funciones que establece la presente ley, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.” Este hecho otorgó a la Procuración Penitenciaria una nueva jerarquía institucional, con total autonomía e independencia funcional respecto del Poder Ejecutivo.

3. Funciones de la Procuración Penitenciaria de la Nación.

El ya citado Art 1 establece que el objetivo fundamental de esta entidad ”es proteger los derechos humanos de los internos comprendidos en el Régimen Penitenciario Federal, de todas las personas privadas de su libertad por cualquier motivo en jurisdicción federal, comprendidos comisarías, alcaldías y cualquier tipo de locales en donde se encuentren personas privadas de libertad y de los procesados y condenados por la justicia nacional que se encuentren internados en establecimientos provinciales.”

En el marco de su actividad, el Procurador Penitenciario puede (y de hecho, debe) iniciar y proseguir de oficio o a petición del interesado o familiar de éste, hasta el cuarto grado de consanguinidad, o de su apoderado o defensor, cualquier investigación conducente al esclarecimiento y cese, en su caso de actos, hechos u omisiones que afecten los derechos de los procesados y condenados sujetos al Régimen Penitenciario Federal y de todas las personas privadas de su libertad por cualquier motivo en jurisdicción federal, tal y como lo estipula el art. 15 de dicha norma.

Asimismo tiene la obligación de visitar los establecimientos penitenciarios nacionales donde se hallen alojados los detenidos condenados y procesados, a los fines de constatar las condiciones y las circunstancias en las que éstos se encuentran desarrollando las actividades propias de la vida intercarcelaria.

Ahora bien, en el caso en que se comprueben actos, hechos u omisiones que lesionen derechos de los internos, y de todas las personas privadas de su libertad por cualquier motivo en jurisdicción federal, debe realizar recomendaciones o propuestas de alcance particular o general para evitar la reiteración de hechos de esa naturaleza.

En consonancia con esta obligación, deberá remitir al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos los informes sobre casos y situaciones que considere necesarios, con las conclusiones y recomendaciones pertinentes.

Para poder llevar adecuadamente las obligaciones que le impone la ley asimismo tiene las siguientes facultades:

a) Solicitar expedientes, informes, documentos, antecedentes y todo otro elemento que estime útil.

b) Realizar inspecciones, verificaciones, auditorías o cualquier otra medida conducente al esclarecimiento de los hechos objeto de investigación. En particular podrán entrevistar sin aviso previo y sin la presencia de testigos a toda persona privada de libertad por cualquier motivo comprendida en los límites de su mandato.

c) Decidir la comparencia a su despacho de los funcionarios y empleados de los organismos y entes antes citados con el objeto de requerirles explicaciones e informaciones acerca de los hechos cuya investigación estuviera a su cargo.

d) Formular denuncia penal, o querella a su criterio, cuando tenga conocimiento de un acto, hecho u omisión presumiblemente delictivo de acción pública, y efectuar denuncias administrativas en todos los casos en que considere configurada una falta administrativa.

e) Poner en conocimiento de lo actuado, a los jueces a cuya disposición se encontrara el interno, respecto del cual se iniciara una actuación, pudiendo, a su vez, expresar su opinión sobre algún aspecto de hecho o de derecho ante el magistrado interviniente, en carácter de "amigo del tribunal".

f) Proponer la realización de las actuaciones necesarias para esclarecer las responsabilidades administrativas en las cuales hayan podido incurrir los funcionarios en perjuicio de los derechos de las personas comprendidas en su mandato;

g) Sugerir reformas a las normas aplicables a las personas comprendidas en su mandato a efectos de hacer más efectiva la vigencia de los derechos de los que son titulares.
h) puede requerir la intervención de la justicia para obtener la remisión de la documentación que le hubiere sido negada por cualquier institución pública o privada.

4. Marco normativo de actuación.

Más allá de encontrarse delimitada su actividad por los límites impuestos por la ley ya referida, su actividad depende exclusivamente de la correcta aplicación de ciertas normas que inciden directamente en las condiciones a las que el estado se ha comprometido a tener a las personas legalmente privadas de libertad.

Por una simple cuestión didáctica, se esquematizarán las normas anteriormente referenciadas conforme su jerarquía, dado que cada una de ellas tiene, directa o indirectamente, incidencia en el marco regulatorio de la ejecución de las penas privativas de libertad.

En primer lugar nos encontramos con las normas que conforman el bloque de constitucionalidad y aquellas que ha firmado el estado argentino comprometiendo su responsabilidad internacional.

Estas normas son: Constitución Nacional de la República Argentina; Convención Americana sobre Derechos Humanos; Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; Declaración sobre la Protección de todas las personas contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas; Declaración Universal de los Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Principios básicos para el tratamiento de los reclusos; Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; Principios de Ética Médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; Principios para la protección de los enfermos mentales y el mejoramiento de la atención de la salud mental; Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión; Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias; Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad; Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos; y por último el Tratado modelo sobre el traspaso de la vigilancia de los delincuentes bajo condena condicional o en libertad condicional.

En segundo orden podemos citar tanto la legislación nacional como la legislación provincial, que como manda nuestra carta magna, deben estar concordes a los lineamientos allí emanados.

Estas normas son: Código Procesal Penal de la Nación; Código Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires; Ley 23.737. Modificación al Código Penal- Narcotráfico; Ley 24.660. Ejecución de la Pena Privativa de Libertad; Ley 25.875 de la Procuración Penitenciaria; Ley 26.579 Mayoría de Edad a los 18 años; Ley de ejecución Penal de Buenos Aires y la Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Federal

Y por último, debemos mencionar también los decretos reglamentarios dictados por los respectivos Poderes Ejecutivos en esta materia.

Estos son: Reglamento de Modalidades Básicas de Ejecución; Reglamento de Recompensas; Reglamento General de Procesados; Reglamento sobre comunicaciones y visitas; Reglamento sobre Disciplina; y el Reglamento sobre Prisión Domiciliaria.

5. Estructura Institucional.

Para poder cumplir de manera ordenada y completa con los fines propuestos, la Procuración Penitenciaria de la Nación se ha estructurado de una forma muy particular, buscando así el máximo uso de los recursos, y la mayor extensión posible en cuanto a cantidad de casos que requieren su intervención.

Entonces, en el núcleo íntimo de la entidad podemos encontrar las siguientes áreas:

Dirección General de Protección de Derechos Humanos: Se encuentra a cargo de la temática sustantiva de la Procuración Penitenciaria de la Nación. Tiene como principal responsabilidad la organización y desarrollo de las acciones vinculadas a la protección y promoción de los derechos humanos de las personas privadas de su libertad

Dirección Legal y Contencioso: La responsabilidad primaria de la Dirección Legal y Contencioso es prestar asesoramiento jurídico al Procurador Penitenciario en el ámbito de su competencia; así como intervenir en los procedimientos administrativos y procesos judiciales de cualquier índole, en los que el Procurador disponga su comparecencia.

Observatorio de Cárceles Federales: Esta área de trabajo tiene el objeto de sistematizar y difundir la información que obtiene y produce la Procuración Penitenciaria acerca del Sistema Penitenciario Federal y de la vigencia de los derechos humanos de las personas privadas de libertad en el ámbito del mismo.

Dirección General de Gestión Administrativa: Tiene encomendada la labor de coordinar las acciones referidas al funcionamiento del Servicio Administrativo, Financiero, Presupuestario, Contable, Patrimonial, Logístico, de Recursos Humanos; Informático, de Comunicaciones, Servicios Auxiliares y de Mesa de Entradas y Archivo.

Dirección General de Relaciones Institucionales: Tiene por tarea principal asistir al Procurador Penitenciario en el mantenimiento de las Relaciones Institucionales con el Poder Judicial, Legislativo y Ejecutivo y, particularmente con el Servicio Penitenciario Federal.

6. Ejes temáticos de actuación.

Así como se ha estructurado en distintas direcciones, a los fines de maximizar recursos, el enfoque ha sido puesto también en la temática en particular en la que cada área dedicará su actuación.

En este sentido, los ejes temáticos resultan ser:

Torturas y Malos tratos: En función de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo del Convenio contra la Tortura, desde el año 2007 señalada como una de las líneas de trabajo prioritarias para abordar. Ello se concretó fundamentalmente a través de la creación del Procedimiento para la investigación y documentación eficaz de casos de tortura y malos tratos establecido por la Procuración Penitenciaria en base a los principios y criterios del protocolo de Estambul, la creación del Registro de casos judiciales de tortura, la realización de investigaciones y monitoreos sobre tortura en cárceles federales, actividades dirigidas a promover la designación del Mecanismo Nacional de Prevención previsto en el Protocolo Facultativo del Convenio contra la Tortura y la creación del Registro Nacional de Casos de Tortura, conjuntamente con el Comité contra la Tortura de la Provincia de Buenos Aires y el Instituto de investigaciones Gino Germani de la UBA.

Muertes en el servicio penitenciario desde el año 2008 por medio de la Resolución 169/PPN/08 se ha aprobado el Procedimiento para la Investigación y Documentación de Fallecimientos en Prisión, con la intención de estandarizar y profundizar la intervención del organismo ante cada muerte registrada.

Aislamiento: El aislamiento trae aparejado un injustificado agravamiento en las condiciones de detención de los detenidos, provocando una afectación a su dignidad como seres humanos. Entre las consecuencias más graves de esta actividad, pueden destacarse afecciones a la salud y la imposibilidad de continuar con actividades que tienden a la reinserción social, tales como el estudio y el trabajo. Asimismo, el aislamiento prolongado contradice explícitamente múltiples directivas y principios contenidos en instrumentos, cartas y documentos internacionales de Derechos Humanos, así como también contradice lo dicho por el Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el cual ha concluido, luego de analizar en profundidad el tema en cuestión que “…la reclusión en régimen de aislamiento es una medida severa que puede causar graves efectos negativos, psicológicos y fisiológicos a las personas, cualesquiera sean sus condiciones particulares. El régimen de aislamiento es contrario a uno de los objetivos esenciales del sistema penitenciario, que consiste en rehabilitar a los delincuentes y facilitar su reinserción en la sociedad.” (3)

Luego de largas y tediosas gestiones e idas y vueltas en distintas causas penales con diferentes hábeas corpus interpuestos ante la justicia, en el mes de julio de 2012 se constituyó una Mesa de Diálogo integrada por las Partes en el proceso judicial –Procuración Penitenciaria, Servicio Penitenciario Federal y Defensoría General de Nación- junto a otros organismos gubernamentales y no gubernamentales (Secretaría de DDHH, Subsecretaría de Gestión Penitenciaria, Centro de Estudios de Ejecución Penal de la UBA, CELS, entre otros), se pudo concluir con la redacción del Protocolo para la implementación del Resguardo de Personas en Situación de Especial Vulnerabilidad.

Acciones judiciales colectivas y casos testigo: A lo largo de toda su actividad cotidiana, se ha ido especializando la Procuración Penitenciaria de la Nación en la protección de los derechos humanos de las personas que tiene bajo su cuidado, generando así una intensa y completa cantidad de jurisprudencia que puede analizarse desde sus anales de jurisprudencia y desde sus producciones anuales.

Colectivos vulnerables: Desde hace varios años, la Procuración Penitenciaria de la Nación ha desarrollado como eje temático un trabajo específico sobre determinados colectivos que son identificados como especialmente vulnerables, en función de determinadas problemáticas o necesidades específicas que plantean. En este sentido, se han conformado equipos de trabajo pluridisciplinarios para dar mayor visibilización a los problemas de tales colectivos, y también se han desarrollado investigaciones y abordajes específicos. Los colectivos considerados como especialmente vulnerables son: 1) Mujeres y población LGBTT; 2) Adolescentes y jóvenes; y 3) Extranjeros.

Derechos económicos, sociales y culturales: Es sabido que las personas privadas de la libertad no se hallan excluidas del acceso a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales que nuestra constitución ha incorporado específicamente con la incorporación de los tratados internacionales en 1994. Consecuentemente, deben ser garantizados a las personas que se encuentran detenidas el derecho a la educación (art. 13.1 PIDESC), el derecho al trabajo y al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (arts. 6 y 7), el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (art. 12), el derecho a la seguridad social (art. 9), el derecho a la protección de la familia (art. 10), y el derecho a la alimentación (art. 11), entre otros.

7. Conclusión: El resultado de la acción de la Procuración Penitenciaria de la Nación.

Tal y como se desprende de su ley fundacional, el campo de actividad resulta ser muy amplio, y en lo que respecta a su actuación en particular, deviene interesante analizar los resultados de su accionar, lo que puede verse reflejado principalmente en los informes anuales que son publicados en su página de internet. (4)

En dichas publicaciones pueden constatarse fehacientemente los resultados obtenidos año tras año por las distintas áreas de trabajo y desde los distintos ejes de enfoque.
Ahora bien, estos resultados nunca son alentadores en virtud de las situaciones coyunturales a las que se encuentran inevitablemente expuestos los detenidos del sistema penitenciario, pero lo relevante de esto es que una entidad legalmente establecida tiene la potestad suficiente para arribar conclusiones que comprometen seriamente la responsabilidad estatal en virtud de los tratados internacionales firmados.

Si bien no solo se dedica a registrar delitos cometidos contra personas detenidas, sino que también se centra en buscar la continua mejoría en su situación de encierro (5), debería ser mucho más conocida y analizada su labor, dado que siendo una entidad gubernamental, su principal tarea deviene en escrutar la actividad estatal que tiene neta incidencia sobre las personas legalmente detenidas.


Citas

(1) Ley 25.875, sancionada el 17 de diciembre 17 de 2003 y promulgada de hecho el 20 de enero de 2004.

(2) Decreto N° 1598, del 29 de julio de 1993.

(3) Cfr. Informe provisional del Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, presentado en la Asamblea General de las Naciones Unidas el 5 de Diciembre de 2011.

(4) www.ppn.gov.ar

(5) A modo de ejemplo pueden nombrarse las últimas publicaciones que se han emitido hasta noviembre de 2014, siendo éstas: Observaciones de la Procuración Penitenciaria de la Nación al proyecto de reforma del Código Procesal Penal de la Nación, el Registro Nacional de Casos de Tortura y/o Malos Tratos (RNCT) 2013 y el Informe del Registro Nacional de Casos de Tortura y/o Malos Tratos de 2013.


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