- La Corte ratifica la legitimación activa amplia para el derecho de acceso a la información del Estado.



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Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00393374278 de Utsupra.

La Corte ratifica la legitimación activa amplia para el derecho de acceso a la información del Estado.



Ref. Doctrina Especial para Utsupra. Derecho Administrativo. La Corte ratifica la legitimación activa amplia para el derecho de acceso a la información del Estado. Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho. Sumario: 1. Introducción. 2. El caso Oehler, Carlos c/ Estado provincial de Jujuy. 3. El principio de publicidad de los actos. 4. La obligación positiva del Estado. 5. Conclusión. // Cantidad de Palabras: 3128 Tiempo aproximado de lectura: 10 minutos


La Corte ratifica la legitimación activa amplia para el derecho de acceso a la información del Estado.

Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA)

Sumario: 1. Introducción. 2. El caso Oehler, Carlos c/ Estado provincial de Jujuy. 3. El principio de publicidad de los actos. 4. La obligación positiva del Estado. 5. Conclusión.

1. Introducción.

Poner en jaque la publicidad de los actos de gobierno a esta instancia del Siglo XXI puede parecer un viaje de retroceso frente a la democracia como eje del sistema republicano de gobierno. Ello se complementa con el plexo normativo que se ha ido incorporando al ordenamiento jurídico interno argentino, de la mano de una política de transparencia de los actos de gobierno, que surge a partir de la última reforma constitucional, y se complementa con variadas normas que expresa o implícitamente compelen al Estado -en sus tres poderes- a brindar dicha información y a su vez, garantizar el acceso a ella, como derecho tutelado.

Entre dichas normas, a modo de ejemplo, se encuentra la Ley 21.588 de Ética de la Función Pública (LEP); el Decreto 1.172/2003 que aprueba una serie de reglamentos generales de audiencias públicas para el Ejecutivo, como el “Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional”, que en su primer Considerando cita:
“Que la Constitución Nacional garantiza el principio de publicidad de los actos de Gobierno y el derecho de acceso a la información pública a través del artículo 1º, de los artículos 33, 41, 42 y concordantes del Capítulo Segundo —que establece nuevos Derechos y Garantías— y del artículo 75 inciso 22, que incorpora con jerarquía constitucional diversos Tratados Internacionales.” (1)
Más recientemente fue aprobado el Decreto 2103/2012 que dispone (sobre la publicidad de los actos de gobierno y el derecho de acceso a la información pública), dejar sin efecto el carácter reservado de actos dictados por el Poder Ejecutivo. El citado Decreto entre sus considerandos reconoce “que debe darse un lugar primordial a los mecanismos que incrementen la transparencia de los actos de gobierno permitiendo un acceso igualitario a la información”. (2)

Sin embargo, frente a determinadas acciones de funcionarios, -sin importar el nivel jerárquico-, puede verse lesionado el principio de publicidad, tanto sea por la actividad de los funcionarios mismos, como por la actividad de gobierno.
A su vez, este principio se traduce desde la óptica del ciudadano, en el derecho de acceso a la información pública; derecho consagrado en la Constitución Nacional con la incorporación de los tratados internacionales de derechos humanos, luego de la última reforma en 1994.

Como parte también del mecanismo democrático, basado en la Constitución Nacional, está dicho que sin garantías de protección, no puede haber consagración del ejercicio de los derechos reconocidos. Por ende, ante la imposibilidad de acceso a la información de los actos de gobierno, en este caso, la justicia será quien determine la responsabilidad o no del Estado en virtud de la publicidad de dichos actos.

En uno de sus recientes fallos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la Corte), reeditó los puntos básicos referentes a la acción judicial para la reclamación del cumplimiento de acceso a la información por parte de los ciudadanos que conforman esta Nación. Así, en el fallo ‘Oehler, Carlos A., c/ Secretaría de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy – Estado Provincial s/ recurso de inconstitucionalidad’ (3), se plasman los elementos que entran en juego al tratarse de funcionarios, sus actos, los ciudadanos y su derecho a la información.

A continuación se hará una breve mención a los argumentos y objetivos del fallo en cuestión, con la finalidad de reforzar la existencia del principio de publicidad de los actos de gobierno, teniendo especial trascendencia en el ejercicio de un gobierno democrático, haciendo hincapié en la realidad actual de esta sociedad, extensible a otras realidades latinoamericanas.

2. El caso Oehler, Carlos c/ Estado provincial de Jujuy.

El diputado provincial Carlos Oehler interpuso una acción de amparo contra la Secretaría de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy para que desde allí le informasen sobre la constitución del Consejo Provincial de Turismo y el Comité Interinstitucional de Facilitación Turística, y en ese caso, aporten documentación de creación; o bien, de no haber sido constituida en plazo conforme la ley, informe sobre los motivos del incumplimiento; así como cualquier otro dato de interés sobre el caso.
Todo ello, considerando su carácter de legislador provincial y presidente de la Comisión de Turismo, Transporte y Comunicaciones de la Cámara de Diputados de Jujuy.

La Sala II del Tribunal en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Jujuy rechazó la acción de amparo, haciendo “lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el representante de la provincia”, denegando el acceso a la información pública al requirente.
El actor presentó entonces, recurso de inconstitucionalidad contra la sentencia, argumentando que “el tribunal falló sobre la base de una interpretación arbitraria de la ley local que regula la publicidad de los actos de gobierno y el libre acceso a la información del Estado”. (4)

El demandante invocó en su reclamación –y en todo el proceso-, la ley provincial Nº 4.444, cuyo artículo 10º establece: “EJERCICIO DEL DERECHO: El derecho de libre acceso a las fuentes de información pública puede ejercerlo toda persona física o jurídica en la Provincia, sin que sea necesario indicar las razones que lo motivan”. (5)

Posteriormente, el Superior Tribunal de Justicia de Jujuy fue quien desestimó el recurso de inconstitucionalidad, advirtiendo en su argumento de denegación, un doble aspecto. Por un lado, expresando que por su calidad de legislador provincial, su demanda “era inadmisible por cuanto sólo dicha Cámara (Diputados) tenía atribuciones para formular tal requerimiento en la forma prevista en el art. 117 de la Constitución provincial. Advirtió que los jueces no deben exorbitar los límites de sus atribuciones y actuar sustituyendo aquellos mecanismos parlamentarios aptos para resolver la controversia.” (6)
Por su parte, en otro aspecto, la Corte provincial sostuvo además que “la alegada condición de ciudadano tampoco lo autorizaba a demandar, pues no había demostrado la existencia de un derecho subjetivo o colectivo, o de un interés directo o difuso.”(7)

Ante el desistimiento del recurso de inconstitucionalidad, se presenta recurso extraordinario que al ser denegado, genera la elevación en queja.

La Corte Suprema recepta el caso dando lugar al recurso, advirtiendo que al ser definitivo el pronunciamiento impugnado, el apelante incurre en “un agravio de imposible o difícil reparación ulterior”, siendo que mediante esta decisión se le niega el acceso a la información tanto en su calidad de legislador provincial, como también queda denegada la legitimación de acción como ciudadano, “razón ésta que sella la suerte de cualquier otra demanda que el recurrente pudiera promover con el mismo objeto”. (8)

Al analizar los argumentos expuestos por el Tribunal provincial, se desprenden dos puntos principales que la Corte plantea. Separa así, primero, el análisis sobre la norma provincial invocada y su precepto de ‘libre acceso a las fuentes de información pública’. Y luego, repara en el derecho de toda persona a solicitar acceso a la información pública, como derecho que debe ser garantizado por el Estado.

Así, la Corte declara que hay una diferencia entre lo expresado en la sentencia y lo contenido en la norma, dado que “la simple calidad de ciudadano que esgrime el actor es, según el sentido literal de la norma, una condición apta para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción”. (9)
En este sentido, continúa, aún cuando el precepto admitiera una interpretación diferente, razonar como lo ha hecho el Tribunal, rechazando la legitimación del actor, conllevaría a generar tensión “con el derecho de toda persona a solicitar acceso a la información bajo el control del Estado en los términos del art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”. (10)

De esta manera, concluye su fallo haciendo lugar a la queja y al recurso extraordinario, dejando sin efecto la sentencia anterior, solicitando reenvío de causa a tribunal de origen para emitir nuevo fallo.

3. El principio de publicidad de los actos. Análisis de la Corte.

Como base de un modelo republicano, la publicidad de los actos de gobierno es parte del plexo normativo de cualquier orden jurídico, que desborda con la vigencia de instrumentos internacionales que lo contemplan.
En nuestra legislación, “La reforma constitucional de 1994 tuvo un importante impacto en la materia. Su alta relevancia se produce por una doble vía de recepción normativa: a. implícitamente, a través de la inclusión de nuevas disposiciones dentro del texto de la Carta Magna, y b. expresamente, mediante la incorporación de numerosos tratados internacionales de jerarquía constitucional”. (11)

Para enmarcar en contenido, el principio de publicidad de los actos de gobierno implica que “Toda la información que posee y produce el Gobierno puede ser conocida por cualquier persona. El Gobierno está obligado a informarnos acerca de todo lo que precisemos saber. Sólo en casos muy específicos el Estado puede excluir información del acceso al público.” (12)

Ahora bien, volviendo al caso citado, en su desarrollo la Corte aplica su precedente “Asociación Derechos Civiles c/ EN–PAMI” del año 2012, en el cual “se destacó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desprendido del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención, el derecho al acceso a la información”. (13) En dicho fallo, se cita la sentencia de la Corte Interamericana en el caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, donde se extiende la interpretación del derecho de libertad de expresión, amparando también así los derechos a ‘buscar’ y a ‘recibir’ informaciones, protegiendo en consecuencia, el derecho de toda persona a solicitar acceso a la información del Estado, con las excepciones que se establezcan por ley.

Se desprende así la doble cara que representa la publicidad de los actos: que se garantice la publicidad, pero que también se garantice a los ciudadanos el acceso a dicha información.
En este acceso a la información, los requisitos para alcanzar la legitimación activa no debieran ser exigentes, ya que de serlo, se estaría obstaculizando el fin en sí mismo: el acceso, produciendo una lesión en el derecho reconocido constitucionalmente, afectando así las debidas garantías del sistema republicano, alterando la tutela judicial efectiva.

En este sentido, el fallo en análisis ratifica una legitimación activa amplia para el reclamo del acceso a la información de los actos de gobierno, como elemento necesario para la garantía del derecho, atribuible a toda persona como titular de derecho, contemplando los casos de excepción. (14)
Ello lo fundamenta en la interpretación de la Corte Interamericana, quien sostuvo que “en una sociedad democrática (…) es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones”.

En resumen, conviene destacar que “el fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan”. (15)

4. La obligación positiva del Estado.

También el fallo, pese a su brevedad, atraviesa la temática abordándola desde la obligación del Estado frente al ciudadano, es decir, la obligación positiva de suministrar la información de manera que cualquier persona pueda acceder a ella, o bien expida fundamento motivado cuando pueda limitar dicho acceso en razón del contenido de la misma y su previsión normativa, denegando la solicitud al particular.
La Corte sostiene que “dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, (…) su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla.” (16)

Entonces, según lo expuesto, el Estado cuenta con la obligación de brindar la información, así como también de garantizar el derecho al acceso, como también sostener la publicidad de los actos de gobierno, en el esquema de un gobierno democrático y protector de los derechos humanos.
Porque a su vez, es importante citar que “El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación de la gestión publica a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso.” (17)

“El acceso a la información pública nos permite conocer y saber cómo funciona el Estado. Permite a las personas conocer qué está haciendo el Gobierno respecto a las cuestiones que las afectan. (…) Es importante tener en cuenta que la información que el Estado posee y produce es de la comunidad, y que son los individuos quienes deben controlar y evaluar la toma de decisiones de los funcionarios.” (18)

En consecuencia, desde la Constitución Nacional, pasando por los tratados internacionales de derechos humanos, el acceso a la información pública es un derecho consagrado a todo ciudadano y que implica como contra partida a dicho derecho, la obligación del Estado democrático de brindar tutela para que dicho derecho sea efectivo, así como generar los recursos eficaces necesarios para la reclamación de dicho derecho, en caso de que sea vulnerado en la práctica cotidiana.

5. Conclusión.

El caso es traído a análisis, en particular, considerando la necesidad de refrescar la importancia que trae consigo la publicidad de los actos en la práctica de los derechos de los ciudadanos. Por si cupiera lugar al olvido.

Cabe recordar que quebrar la reserva total de las acciones del Estado constituyó un avance en la relación Estado – ciudadano, que de la mano de la responsabilidad son pilar de un sistema democrático.

Asimismo, es destacable que la Corte en este fallo, refrenda las condiciones del derecho de acceso a la información, en un caso cuyo origen se ubica en el Poder Ejecutivo provincial (Jujuy), dando justamente publicidad a ese derecho más allá de la jurisdicción específica.

En una época de mucho dinamismo legislativo y judicial, la Corte pone un paño frío a la manipulación de la información, advirtiendo que cualquier ciudadano, sin necesidad de demostrar un derecho subjetivo o colectivo en juego, puede solicitar información de actos de gobierno, cuya publicidad debe ser garantizada por el propio Estado, fundando en normativa constitucional.

El Alto Tribunal también recoge la letra de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconociendo que la misma ha establecido como ‘estándar internacional’ la idea de que el derecho de acceso a la información corresponde a toda persona, basando su argumento en la interpretación extensiva, pro homine, del artículo 13 del Pacto de San José, sobre libertad de expresión.

Concluyendo, se trata de un caso en que un diputado solicita información al Poder Ejecutivo, y ante su denegación, pone en marcha el mecanismo jurisdiccional, esperando sea tutelado su derecho de acceso a la información. Sin embargo, el camino no le fue de acceso directo, ya que tuvo que recurrir (en queja) a la Corte Suprema, para ver finalmente recogido su derecho (el de todo ciudadano) de solicitar información de actos de gobierno, y ser receptado su derecho de tutela judicial.

La publicidad de los actos es uno de los principales elementos con que debe contar un Estado considerado democrático, avalando la accesibilidad del ciudadano al conocimiento de las acciones de gobernabilidad, para que éste pueda ejercer sus derechos de participación

Citas Legales

(1) Decreto 1172/2003 “Acceso a la Información Pública”, Considerando, primer párrafo.
(2) Decreto 2103/2012 “Déjase sin efecto el carácter secreto o reservado de los Decretos y Decisiones Administrativas dictados por el Poder Ejecutivo Nacional y por el Jefe de Gabinete de Ministros, respectivamente, con anterioridad a la vigencia de la presente medida. Excepciones.” Visto y Considerando, tercer párrafo.
(3) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ‘Recurso de Hecho. Oeheler, Carlos A. c/ Secretaría de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy - Estado Provincial s/recurso de inconstitucionalidad’, Expte. O. 16. XLVIII. www.csjn.gov.ar
(4) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 5º.
(5) Ley 4.444 De publicidad de los actos de gobierno y de libre acceso a la información del Estado. Provincia de Jujuy. http://defensorjujuy.gov.ar/index.php/leyes/interes-general/
(6) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 3º.
(7) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 3º, in fine.
(8) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 4º.
(9) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 6º, in fine.
(10) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 7º, primer párrafo.
(11) PINOTTI, Joaquín, “La Publicidad de los actos de gobierno en el ámbito Legislativo”, Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones “Ambrosio L. Gioja”, Año V, Número Especial, 2011, página 118.
(12) La Asociación por los Derechos Civiles (ADC) ha confeccionado una “Guía para Usar el Decreto 1172-03” de Acceso a la Información Pública, dirigida a todos los ciudadanos. En ella se expresan de manera clara y sencilla, los principales puntos a conocer sobre el acceso a la información. Se puede acceder a dicha publicación así como a otras referidas al tema en: http://www.adc.org.ar/publicaciones/download-category/pub-acceso-a-la-informacion/
(13) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 7º, segundo párrafo.
(14) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 7º, quinto párrafo.
(15) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 7º, in fine. Lo destacado es propio.
(16) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 7º, tercer párrafo in fine.
(17) Sentencia CSJN en análisis, Considerando 7º, cuarto párrafo.
(18) “Guía para Usar el Decreto 1172-03”, ADC. Op. Cit.





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