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Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00435812832 de Utsupra.
El funcionamiento de la Administración Pública y el impacto del COVID-19
Ref. Doctrina Especial para UTSUPRA. Derecho Administrativo. El funcionamiento de la Administración Pública y el impacto del COVID-19. Por Yamila A. Logiovine. Abogada (UBA). Maestranda en Estudios Internacionales y en Derecho Penal (UCEMA-UBA). Docente de Derechos Humanos y Garantías, de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho (UBA) y de Teoría General de los Derechos Humanos (UCEMA). Investigadora en formación, Secretaría de Investigación, Facultad de Derecho (UBA). “El hombre es eje y centro de todo el sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo”. CSJN, Fallos: 316:479 (1) SUMARIO: 1. Introducción; 2. Aproximaciones teóricas sobre “la buena administración”; 3. Principio de la buena administración en el sistema jurídico argentino; 4. La buena administración y su correlación con la administración de justicia; 5. La atención y gestión ciudadana ante el COVID-19; 6. Conclusiones; 7. Citas Legales. // Cantidad de Palabras: 3067 Tiempo aproximado de lectura: 10 minutos
1. Introducción
El presente artículo pretende vincular lo que se conoce como derecho fundamental a la buena administración en relación al impacto que tiene –hasta el momento- la pandemia declarada el 11 de marzo del 2020 por la Organización Mundial de la Salud. En ese sentido, se realiza un recorrido de la normativa internacional y su correlación en el sistema normativo argentino considerando el accionar de la administración en los tiempos que corren. Por último, se plantea el interrogatorio de la buena administración como derecho, principio o ambos.
2. Aproximaciones teóricas sobre “la buena administración”
Recordando a Solón (640 a. C), poeta, político, y legislador ateniense, en su obra “Eunomia”. propone una personificación del buen gobierno a través de inmensas calificaciones morales y sensatas. Es gracias a la doctrina y jurisprudencia en su conjunto que dieron origen a fines del siglo XX las ideas de “buena administración” y es así como las mismas toman relevancia en el plano jurídico. En palabras de Rodríguez-Arana Muñoz “la buena administración y el buen gobierno, aspira a colocar en el centro del sistema a la persona y sus derechos fundamentales”. (2) De manera tal que “el gobierno no es un fin en sí mismo, sino una institución al servicio de los ciudadanos que debe acreditar su compromiso para que todos los ciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones todos y cada uno de los derechos fundamentales”. (3). Por otro lado según Ivanega, el derecho a una buena administración tiene dos efectos: a) es determinante de la calidad de la organización pública; y b) como una suerte de rompiente frente a prácticas administrativas corruptas. (4) Coincidimos entonces en que buena Administración exige darle satisfacción de forma eficaz a las necesidades de ciudadanos a cuyo servicio tiene que actuar siempre. (5)
Por otro lado, es dable destacar la relación entre los conceptos de “buen gobierno” y “buena administración”. En análisis de Pedro Nevado-Batalla el mismo ha sostenido que “la cultura del buen gobierno” se destila en el derecho/deber de una buena administración. (6)
Asimismo, “la buena administración resulta una noción jurídica indeterminada, de contenido complejo, plural, diverso, abierto, presto a ensanchar sus límites hacia nuevos espacios que consoliden los estándares que la misma puede significar. Vista así, es ella una noción genérica, de síntesis de determina- dos principios, deberes y derechos en concreto, que a su vez puede ser concretada formalmente en ellos”. (7)
En palabras de Durán Martínez, “la buena administración significa elegir los instrumentos adecuados para la consecución del debido, obtener los resultados procurados con el menor costo posible, no efectuar trámites inútiles, hacer un buen uso del tiempo pero también actuar con transparencia, con probidad; significa asimismo que los servicios públicos funcionen correctamente, acorde a las necesidades rea- les del hombre de hoy, que los requerimientos de los administrados sean atendidos como corresponde y que todas las actuaciones administrativas sean seguidas cumpliendo con todas las garantías. (8)
También, es dable mencionar el avance de este principio –o derecho, según la interpretación que optemos- en el cuerpo jurídico europeo. En ese marco, es que en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea proclamada en el Consejo Europeo de Niza el 7 de diciembre de 2000 conjuntamente por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, la cual recoge un conjunto de derechos personales, civiles, políticos, económicos y sociales de los ciudadanos y residentes de la Unión Europea se encuentra estipulada la buena administración como un derecho. Y en ese sentido, establece: “1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular: - el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente, - el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, - la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. 4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Ahora bien, no cabe duda de que la buena administración constituye una noción ambigua que incorpora dos realidades o ámbitos distintos. Así por una parte, se encuentra la buena administración como principio de amplio espectro, mas cercano al concepto de buen gobierno o buena gobernanza, y que hace referencia a esos aspectos éticos o deontológicos que deben regir el ejercicio del poder a fin de limitar la discrecionalidad administrativa. Por otra, la buena administración se concreta en un conjunto de derechos subjetivos, con sus respectivas garantías procedimentales, que generan obligaciones específicas para la Administración europea. (9)
3. Principio de la buena administración en el sistema jurídico argentino
Podemos encontrar este principio a lo largo y ancho de todo el marco jurídico. A tal fin, identificamos según nuestra jerarquía normativa vigente la fuentes específicas del principio.
Comenzamos con lo mas alto de la pirámide, nuestra Constitución Nacional. Allí, sencillamente mediante el artículo 33 que establece: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno” podemos afirmar que la administración, la cual esta a cargo del Poder Ejecutivo, es un derecho de todos los individuos que se encuentren en el territorio argentino y principio que debe regir toda la organización y eficacia de la administración.
Ahora bien, es dable destacar que parte de la doctrina, adiciona el artículo 42 incorporado luego de la reforma constitucional del año 1994, el cual entre otras cosas prevé “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control” posee un efecto expansivo en toda relación donde el ciudadano sea parte y no solo en las relaciones de consumo.”
En el plano internacional, podemos mencionar la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción firmada el 31 de octubre de 2003 y promulgada el 6 de junio 2006 mediante la Ley 26.097, la cual prevé que “cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones, cuando proceda. Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas: a) La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando proceda, información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones de su administración pública y, con el debido respeto a la protección de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público; b) La simplificación de los procedimientos administrativos, cuando proceda, a fin de facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la adopción de decisiones; y c) La publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos sobre los riesgos de corrupción en su administración pública.“. También es importante mencionar que la Unión Europea, posee avanzada normativa receptada de forma mas clara y centralizada en su ordenamiento.
Si nos situamos en el escalón normativo siguiente, podemos mencionar principios rectores del derecho administrativo que tienen injerencia directa en el principio de buena administración. Entre ellos podemos mencionar el derecho de defensa, el debido procedimiento para el dictado de un acto administrativo, el debido proceso, el principio de razonabilidad, el derecho a peticionar ante las autoridades, entre muchos otros.
Por otro lado también es dable mencionar el principio de eficacia - Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites- derivado de la Ley 19.549 que regula el procedimiento nacional administrativo como así también la eficacia en la gestión administrativa receptada en el Reglamento de Procedimientos Administrativos.
4. La buena administración y su correlación con la administración de justicia.
Partiendo de la base de que la administración es un servicio a los individuos que brindan determinados poderes, podemos asimilar la noción de la buena administración de justicia pregonada desde la Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta los juzgados de primera instancia, en cuanto a que la misma configura indiscutidamente una cuestión de derechos humanos. El Poder Judicial debe guardar un compromiso ineludible con el derecho a su acceso y efectivo goce por parte de los habitantes. Ello determina la correcta administración de justicia que puede entenderse como un punto de un triángulo el cual los otros dos lo completan la administración por parte del Poder Ejecutivo –y el cual se analiza brevemente en el presente artículo- que es quien organiza y administra y por el Poder Legislativo quien debe escuchar a los individuos y el cuerpo normativo las normas que se adecuen a la realidad. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha dicho “El derecho internacional de los derechos humanos ha desarrollado estándares sobre el derecho a contar con recursos judiciales y de otra índole que resulten idóneos y efectivos para reclamar por la vulneración de los derechos fundamentales. En tal sentido, la obligación de los Estados no es sólo negativa --de no impedir el acceso a esos recursos-- sino fundamentalmente positiva, de organizar el aparato institucional de modo que todos los individuos puedan acceder a esos recursos. A tal efecto, los Estados deben remover los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia”. En el marco de las Naciones Unidas, la Declaración de la Reunión de Alto Nivel sobre el Estado de Derecho reconoce la importancia de los marcos jurídicos justos, estables y previsibles. Con el convencimiento de que el acceso a la justicia ha sido un gran desafío –con exitoso resultado- en la República Argentina, se deberían reformular los objetivos con miras a una administración de justicia en busca de la agilidad y eficiencia que el estado de derecho requiere.
5. La atención y gestión ciudadana ante el COVID-19.
No es noticia que la mayoría de los servicios –públicos en lo que nos concierne a nuestro trabajo- han reducido o cancelado su atención en el marco de la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud y la postura adoptada por el Estado Argentino frente a dicha situación. Al requerir algún tramite uno debe ingresar a alguna web, obtener la información de funcionamiento y –en el mejor de los casos- adquirir un turno para poder asistir. Y aquí es donde uno se pregunta si dicho actuar, encuadra en una buena administración, en el marco del prologando tiempo en el cual los individuos se encuentran en cumplimiento de un aislamiento social preventivo y obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo Argentino. Uno se pregunta –en primer lugar- si dicha organización se encuentra dirigida a todos los individuos en relación a su accesibilidad. Como ejemplo, podemos citar la defensa del consumidor, cuya funcionalidad se encuentra limitada exclusivamente al formato online –y recordemos que es un derecho constitucional-. Lo mismo en el caso de trámites sobre rentas en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en las informaciones sumarias. Desde el mes de marzo del año 2020 en adelante, los individuos han sido postergados en el ejercicio de muchos derechos. Realizar requerimientos a la organización que administra a través de trámites –de cualquier índole- hacen a la realización de un individuo en su esfera personal. Y, recordemos que en caso de hallarse alguna suspensión en el ejercicio de un derecho por el motivo que sea, debe ser racional, informado y por sobre todo, determinado en el tiempo. En este marco es que nos preguntamos ¿La administración debe adaptarse para asegurar su funcionamiento o posee la facultad de postergar los requerimientos de los individuos?.
Cabe mencionar un término que hace a la esencia de estas situaciones que es la emergencia. Dicho término requeriría un análisis aparte que excede el presente trabajo pero que es totalmente atribuible. La cuestión entre las emergencias y los “límites” constitucionales han sido debatidos y utilizados a lo largo y ancho de toda la historia argentina. Desde ya, que en un breve relevamiento en dichas situaciones podemos observar que lo excepcional y transitorio muchas veces se ha convertido en la regla o norma permanente. En ese marco, corresponde recordar que la Corte Suprema de Justicia se ha expedido en dicha temática estableciendo que "el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo ámbito de aplicación temporal difiere según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico social, con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, originada en un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esta situación, sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución Nacional”. (10)
6. Conclusión
Sin duda alguna, el motivo de la existencia del Estado, es el individuo. Su dignidad humana y el resguardo de sus derechos fundamentales deben ser siempre el norte de la brújula.
Es hora entonces de preguntarse entonces, la buena administración además de ser un principio rector, ¿es un derecho de naturaleza fundamental para los individuos?. A vuestro entender, la buena administración pública es un derecho de todo individuo aunque además sea un principio que oriente un conjunto normativo. Al igual que el servicio de justicia, la administración debe ser considerada como tal.
Considero que la buena administración debe revalorizarse –aún en tiempos de pandemia- donde los requerimientos para hacerse efectivo cualquier derecho de un individuo deben canalizarse. Para su realización, sin duda, es indispensable contar con innovación, participación de la sociedad promoviendo el ejercicio de la libertad solidaria de las personas, el conocimiento, el individuo y por sobre todo el respeto hacia él. Además en concordancia con el acuerdo asumido por el Estado Argentino ante la comunidad internacional, la ética de los individuos que integran la administración es un pilar fundamental reconsiderando la función de servidor público. Sin esos servidores públicos que tengan como valor fundamental la justicia y la equidad, no existirá una buena administración, ni como derecho ni como principio, y tan solo formará parte de la dogmática jurídica.
7. Citas legales
(1) El hombre entendido como sinónimo de individuo, cuyo análisis me pertenece.
(2) Rodriguez-Arana Muñoz, Jaime, El Buen Gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas, Thomson Aranzadi, Pamplona, 2006, pág. 34.
(3) Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, El Buen Gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas, op. cit., pág. 130.
(4) Carello, Luis, “La Convención Interamericana contra la Corrupción y el derecho a la no corrupción”.
(5) Sindicatura de Greuges de Barcelona, El derecho a una buena administración, op cit., pág. 32.
(6) Nevado-Batalla, Pedro “Estándares de la OCDE y cultura del buen gobierno: análisis y perspectivas”, pág. 2.
(7) Revista Derechos en Acción / ISSN 2525-1678 / e-ISSN 2525-1686 Año 4/No 10 Verano 2018/2019 (21 diciembre a 21 marzo), 110-160
(8) Durán Martínez, Augusto, “Buena administración y debido procedimiento”, en Rodríguez- Arana Muñoz, Jaime/ Sendín García, Miguel Ángel/ Pérez Hualde, Alejandro/ Vázquez Viera, Emilio/ y Farrando, Ismael (Coordinadores), Derecho administrativo iberoamericano. Contratos administrativos. Servicios públicos. Acto administrativo y procedimiento administrativo. Derecho administrativo ambiental. Limitaciones a la libertad, IV Congreso Internacional de Derecho Administrativo, 2010, Mendoza, Argentina, Ediciones Rap, s.a., Buenos Aires, 2011, p. 790; también en: Durán Martínez, Augusto, “La buena administración”, pág. 175.
(9) Viñuales Ferreiro, Susana. El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: una visión crítica. Estudios de Deusto, [S.l.], v. 63, n. 1, pág.. 423-435, jul. 2015. ISSN 2386-9062.
(10) Caso Peralta, Luis A y otro c. Estado Nacional, Ministerio de Economía y BCRA, del 27 de diciembre de 1990.
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