Fallo Sumario. | Origen: Argentina : Fecha 04/28/2015. Citar como: Protocolo A00390347515 de Utsupra Laboral.
La naturaleza jurídica del empleo público y la aplicación de los principios derivados del Derecho Laboral.
Ref. Doctrina Especial para Utsupra. Derecho Administrativo y Derecho del Trabajo. La naturaleza jurídica del empleo público y la aplicación de los principios derivados del Derecho Laboral. Autor: Dr. Lautaro Ezequiel Pittier. Abogado. Director Asuntos Jurídicos de la Facultad de Derecho Univesidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ). Sumario: 1. Introducción. 2. Protección Constitucional. 3. Naturaleza jurídica del contrato de trabajo. 4. Principio pro operario, en realación a las potestades exorbitantes del Estado. 5. Conclusiones. // Cantidad de Palabras: 2027 Tiempo aproximado de lectura: 7 minutos
La naturaleza jurídica del empleo público y la aplicación de los principios derivados del Derecho Laboral.
Sumario: 1. Introducción. 2. Protección Constitucional. 3. Naturaleza jurídica del contrato de trabajo. 4. Principio pro operario, en realación a las potestades exorbitantes del Estado. 5. Conclusiones.
Por: Dr. Lautaro Ezequiel Pittier. Abogado. Director Asuntos Jurídicos de la Facultad de Derecho Univesidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ)
1. Introducción.
Liminalmente cabe precisar algunos conceptos a utilizarse, resulta necesario señalar que cuando hablamos de “empleo público” en el presente trabajo, estamos haciendo referencia a la relación jurídica que vincula al Estado –administración centralizada o entes autárquicos, en el orden nacional, provincial o municipal-, con sus dependientes, en el marco de normas de derecho público –los denominados “estatutos de empleo público”.-
Así las cosas, cabe también señalar que al consagrar la protección al trabajo nuestra constitución nacional y los tratados internacionales no distinguen entre empleo público o privado, no sólo ello, sino que el empleo público guarda hoy otras similitudes con el empleo privado:
- La garantía constitucional de protección del trabajo en todas sus formas (art. 14 bis CN).
- El objeto del contrato (la prestación de un servicio intuitu personae por parte de una persona física a favor de otra, física o jurídica).
- Dependencia técnica, jurídica y económica de quien presta el ser-vicio respecto de su empleador.
- La retribución –remuneración- como contrapartida de la prestación del servicio, la que posee carácter alimentario.
- Jornada limitada de labor.
- Derechos sindicales (agremiación –excepto las fuerzas armadas o de seguridad-, huelga –con determinados condicionamientos en el caso de los servicios esenciales-, negociación colectiva –con la misma exclusión que la indicada para la agremiación-).
- Normas de higiene y seguridad del trabajo.
- Régimen de Riesgos del Trabajo.
- Régimen de Obra Social.
- Régimen previsional. 2. Protección Constitucional.
Todos esos principios aseguran debida protección al trabajo en general, sin diferenciar si éste se verifica en una relación de empleo privado o de empleo público.
Así, el artículo 14 bis de la Constitución Nacional –en el cual se asienta todo el orden público laboral- garantiza inequívocamente la protección del trabajo en los siguientes términos: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial”.
Destacamos la extensión de la protección constitucional al trabajo a “sus diversas formas”; sin distinguir bajo que especie se realiza.
Esto implica que la relación de empleo público que nos convoca, se encuentra comprendida dentro del bloque normativo aplicable y contenido en nuestra Carta Magna (arts. 14 bis, 31 y 75, inc. 22) y en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) los cuales, luego de la reforma constitucional de 1994, han adquirido rango constitucional. En suma, tales plexos tienen jerarquía normativa máxima y resultan aplicables a la totalidad de las relaciones laborales, sean éstas públicas o privadas. 3. Naturaleza jurídica del contrato de trabajo.
De acuerdo a la concepción del juslaboralismo, la identidad entre el objeto del contrato de trabajo privado y el contrato de empleo público, y la necesidad de alcanzar a éste último por los principios tuitivos del derecho del trabajo, hacen que éste sea de aplicación a ambas figuras.
Esta corriente parte de la consagración constitucional del principio amplio de “protección del trabajo en sus diversas formas”, lo que, claro está, resulta abarcativo de la relación de trabajo privada y del empleo público.
Se dice en este sentido que “El trabajo, pues, es el hilo conductor de todo el derecho del trabajo, y la problemática jurídica del trabajo es similar en el sector privado y en el sector público. … De modo pues que todos los derechos contenidos en esta norma constitucional, desde las condiciones dignas y equitativas de labor en adelante, pasando por los que se refieren al derecho colectivo del trabajo y terminando en los derechos de la seguridad social, son de incumbencia de todos los trabajadores, sin distinción, ya se trate de empleados de la actividad privada como de empleados públicos” .
Guibourg incluso llega al punto de sostener que la naturaleza jurídica de ambas relaciones es idéntica y sólo difieren en la medida en que el legislador les ha asignado un régimen jurídico distinto a cada una, circunstancia que no hace a su esencia y es por definición variable.
Ahora bien, no han sido sólo los laboralistas quienes han sostenido esta tesis. También desde la vereda del derecho administrativo, se ha expresado por parte de prestigiosa doctrina –refiriéndose a los empleados públicos- que “Estos agentes son siempre obreros que enajenan su esfuerzo productor y que por lo tanto exhiben relaciones laborales y sus cuestiones corresponderán al fuero común laboral. Esto debe ser aplicado como principio y no como excepción”.
Esta primera conclusión genera serios conflictos iusfilosóficos, en ocasión de tener que emitir una opinión como la que aquí nos es requerida. 4. Principio pro operario, en realación a las potestades exorbitantes del Estado.
La cuestión en debate es determinar si las potestades exorbitantes que se le atribuyen al Estado contratante -en su indelegable rol de ser el poder administrador- prevalecen sobre el principio protectorio del trabajo consagrado en la constitución Nacional.
Por lo pronto, y sin desconocer los particularismos a los cuales ya hemos aludido, en nuestro sistema jurídico, empleo público y privado se encuentran –conceptualmente- en igualdad de condiciones; toda vez que ambas formas son consideradas como “trabajo humano subordinado”.
No obstante ello, el empleo público y el privado, si bien tienen semejanzas y diferencias, responden a un esquema jurídico básico y uniforme que puede ser descripto como aquél que conforma una relación en la cual una persona trabaja para otro a cambio de una remuneración, estableciéndose derechos y obligaciones para ambas partes.
Así las cosas, si existe una relación especial en el ámbito del trabajador público, la misma se encuentra tipificada por la naturaleza del empleador y no por la del trabajador ni por las tareas realizadas.
En esta línea de razonamiento, tanto las prestaciones que brinda el trabajador del sector público como las que realiza el del ámbito privado, son idénticas. Siempre se trata de trabajo humano a cambio de una prestación dineraria (salario o remuneración) a la cual se le reconoce carácter alimentario y asistencial para el trabajador y su grupo familiar.
Por lo tanto, concluimos que la relación jurídica que vincula al Estado y a sus dependientes (agentes) es estrictamente laboral.
En este contexto, creemos que la directa influencia de las resoluciones o recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, de los tratados internacionales sobre la materia, de los pactos y convenciones sobre derechos humanos y de la aplicación de los principios propios del derecho laboral, ha trascendido el ámbito privado, para derramar en el marco de los principios generales de todas las relaciones de trabajo, los cuales, a su vez, encuentran su justificación en la propia dignidad del hombre.
En este sentido, la Doctrina ha afirmado que: “Ello nos conduce a cuestionar la idea que el contrato de empleo público sea una rama del derecho administrativo, antes bien nos parece apropiado y por una cuestión de principios, que este tipo de relación sea propia del derecho del trabajo, por cierto especial y con regulación específica, pero laboral” .(1)
También, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el precedente "Cerigliano", ratifica lo que ya había expresado en "Madorrán" y en "Ramos”, en los siguientes términos: "…ciertamente, es preciso remarcar que el mandato constitucional según el cual el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, incluye al que se desarrolla tanto en el ámbito privado como en el público".(2) 5. Conclusiones.
Desde esta perspectiva, entonces, distinguir entre empleo público o privado resulta ocioso en la especie; pues, en cualquier caso se aplica el Derecho del Trabajo, y sobre todo, los principios que lo informan.
Finalmente, es importante resaltar lo que la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos expresó: "En el marco de una relación laboral en la cual el Estado se constituye en empleador, éste evidentemente debe garantizar y respetar los derechos humanos laborales de todos sus funcionarios públicos, sean éstos nacionales o migrantes, documentados o indocumentados, ya que la inobservancia de este deber genera la responsabilidad estatal interna e internacionalmente".(3)
En tal sentido, teniendo en cuenta que según ha señalado la CSJN en el Fallo Mazzeo que “los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.(4)
En mi opinión, se requiere mayor instrucción de los organismos especializados en materia de empleo público –sobre todo en las áreas de Recursos Humanos- para que tengan en cuenta la interpretación de la normativa específica aplicable al empleo público, sin vulnerar derechos adquiridos y reconocidos por la normativa protectoria en la materia de rango superior.
Citas Legales
(1) DUARTE, David, Laboralización de la relación de empleo público. La óptica del Derecho del Trabajo, DT 2009-B, p. 1116.
(2) Corte Suprema de Justicia de la Nación - Cerigliano, Carlos F. c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs. As. U. Polival. de Inspecciones ex Direc. Gral. de Verif. y Control - 24-04-11.
(3) CIDH - Gaceta informativa - Boletín Trimestral No. 03 – Junio/Julio/Agosto, 2005 - infra 139 - Principales pronunciamientos y lineamientos que ha señalado la Corte Interamericana en relación con los derechos de los trabajadores migrantes, tomando como base la Opinión Consultiva OC-18/03 relativa a la Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, solicitada por México. Además se incluyen algunas referencias a los casos Tibi y Acosta Calderón contra el Ecuador, así como a la Opinión Consultiva OC-16/99 relativa a El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal, también solicitada por México.
(4) Corte Suprema de Justicia de la Nación - Fallo Mazzeo, Julio Lilio y otros s/ rec. de casación e inconstitucionalidad (CSJN, 13/7/07)
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