- El acto administrativo y los actos de la administración.


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Doctrina | Origen: Argentina : Fecha 07/05/2018. Citar como: Protocolo A00404304723 de Utsupra.

El acto administrativo y los actos de la administración.



Ref. Doctrina Especial para Utsupra. Derecho Administrativo. El acto administrativo y los actos de la administración. Por Augusto Alejandro Carzoglio, Abogado Facultad de Derecho (UBA). Maestrando en Derecho Administrativo y Administración Pública en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Profesor del Departamento de Derecho Público II de la Facultad de Derecho (UBA). Abogado en la Dirección de Asuntos Contenciosos del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas de la Nación. SUMARIO: 1. Introducción. 2. El acto administrativo. 3. Los recursos administrativos y la legitimación. 4. Ante quien se presentan. 5. Los recursos administrativos. 5.1. Recurso de Reconsideración. 5.2. Recurso jerárquico. 5.3. Recurso de alzada. 6. Citas Legales. // Cantidad de Palabras: 3274 Tiempo aproximado de lectura: 11 minutos


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El acto administrativo y los actos de la administración

Por Augusto Alejandro Carzoglio, Abogado Facultad de Derecho (UBA). Maestrando en Derecho Administrativo y Administración Pública en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Profesor del Departamento de Derecho Público II de la Facultad de Derecho (UBA). Abogado en la Dirección de Asuntos Contenciosos del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas de la Nación.

SUMARIO: 1. Introducción. 2. El acto administrativo. 3. Los recursos administrativos y la legitimación. 4. Ante quien se presentan. 5. Los recursos administrativos. 5.1. Recurso de Reconsideración. 5.2. Recurso jerárquico. 5.3. Recurso de alzada. 6. Citas Legales.

1. Introducción.

En este trabajo vamos a analizar las distintas posibilidades que tiene el administrado de pedir en sede administrativa la modificación de un acto administrativo.

Para ello, vamos a analizar la normativa tanto de la Ley de Procedimientos Administrativos a nivel nacional como su decreto reglamentario.

En especial trabajaremos los recursos de reconsideración, jerárquico y de alzada.

2. El acto administrativo.

Para poder trabajar sobre los distintos recursos administrativos, primero es necesario recordar que la administración pública se expresa a través de actos administrativos. Estos actos administrativos pueden ser de alcance particular o de alcance general.

Los actos administrativos de alcance particular son los actos administrativos propiamente dichos, y producen efectos jurídicos directos en el administrado. En general estos actos se agotan una vez producidos los efectos propios del acto.

Los actos administrativos de alcance general son los reglamentos. A diferencia de los actos administrativos propiamente dichos, los reglamentos, por lo general, no se agotan con su aplicación y tienden a perdurar en el tiempo. Sin perjuicio de ello, también existen actos de alcance general que se agotan con su aplicación y no perduran en el tiempo, como puede ser un pliego de licitación pública, que una vez que concluye la licitación el acto concluye.

En esta oportunidad, vamos a profundizar sobre los actos administrativos propiamente dichos, es decir, los actos de alcance particular.
Ante un acto de alcance particular, la legislación tiene previsto distintas herramientas para la impugnación de los mismos.

3. Los recursos administrativos y la legitimación.

El recurso administrativo es la herramienta que posee el administrado para hacer que la propia administración cambie o modifique un acto administrativo que produce consecuencias jurídicas en el individuo.

En primer lugar, es necesario aclarar que existen tres tipos de relaciones que puede tener el administrado con el acto administrativo, de allí se va a desprender la legitimación para impugnarlo.

Las tres categorías son la de Derecho Subjetivo, Interés legítimo e Interés simple.

El titular de un derecho subjetivo es aquella persona que tiene un interés personal y directo con el acto administrativo.

Por otro lado, el sujeto que tiene un interés legítimo, es aquel que tiene un interés directo y personal pero no es exclusivo ya que es compartido por un grupo de individuos determinado o determinable.

Finalmente, podemos encontrar los que tienen un interés simple, que es el interés que puede tener cualquier persona por el respeto de las leyes, es decir, no lo afecta directamente sino que solamente tiene interés en que se respete la legalidad.

El artículo 74 del decreto establece: “...Los recursos administrativos podrán ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo. Los organismos administrativos subordinados por relación jerárquica no podrán recurrir los actos del superior; los agentes de la Administración podrán hacerlo en defensa de un derecho propio. Los entes autárquicos no podrán recurrir actos administrativos de otros de igual carácter ni de la Administración Central, sin perjuicio de procurar al respecto un pronunciamiento del ministerio en cuya esfera común actúen o del Poder Ejecutivo, según el caso...”(1).Es en este punto donde podemos observar la primera diferencia entre la impugnación en sede administrativa del acto y la impugnación en sede judicial. Como establece el artículo 74, el legitimado para impugnar el acto administrativo es el titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo, en cambio en sede judicial, el único legitimado es el titular de un derecho subjetivo.
En el caso de una persona que no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo, es decir, que tiene un interés simple, el decreto no le otorga legitimación para impugnar el acto pero podrá realizar una simple denuncia.

4. Ante quien se presentan.

El artículo 75 del decreto reglamentario establece quienes serán competentes para resolver los recursos administrativos y dice: “...Serán competentes para resolver los recursos administrativos contra actos de alcance individual los organismos que se indican al regularse en particular cada uno de aquéllos. Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general, será competente el organismo que dictó la norma general sin perjuicio de la presentación del recurso ante la autoridad de aplicación, quien se lo deberá remitir en el término de cinco (5) días...”(2)

Conforme surge del artículo transcripto ut supra, los recursos administrativos van a ser presentados ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado y deberá resolverlo, según el caso, ese mismo órgano o su superior jerárquico.

En caso de que el recurso administrativo se presente contra un acto de alcance particular por aplicación de un acto de alcance general será competente el órgano que dicto el acto de alcance general.

Para poder entender mejor este supuesto, vamos a utilizar el siguiente ejemplo. Un ministro dicta un reglamento, acto de alcance general, en el cual se establece pautas para ingresar a trabajar en esa cartera, en donde se exige como requisito excluyente ser rubio de ojos celestes. Este acto de alcance general tiene un claro vicio por lo que puede ser impugnado. Supongamos que nadie impugno el acto de alcance general, y un día una persona está por ingresar a trabajar a ese ministerio, y el director general de ese ministerio, dicta un acto de alcance particular, en donde le prohíbe el ingreso a esa persona por no ser rubia de ojos celestes, fundando la decisión en el decreto que exigía esos requisitos. Formalmente, el acto de alcance particular no posee defectos, pero se dicta en aplicación de un acto de alcance general con un claro vicio.

En este caso, se impugna el acto de alcance particular, por impedirle el ingreso al trabajo a una persona por no ser rubia de ojos celestes, pero lo que se va a impugnar es el acto de alcance general por imponer un requisito para el ingreso a trabajar totalmente discriminatorio, arbitrario y sin ningún fundamento.

Es en este supuesto donde, si bien el recurso debe ser interpuesto ante el director nacional que dictó el acto de alcance particular, el que deberá resolverlo es el ministro que dictó el acto de alcance general.

5. Los recursos administrativos.

La ley de procedimientos administrativos a nivel nacional, Ley 19.549 no regula específicamente los distintos recursos.

Para poder encontrar los recursos de que dispone el administrado, es necesario acudir al decreto reglamentario de la ley de procedimientos administrativos. El título VIII del decreto 1759/72 regula las distintas formas de impugnar los actos administrativos tanto de alcance general como de alcance particular.

De esta manera podemos encontrar el recurso de reconsideración que está regulado en los artículos 84 al 88 del decreto, el recurso jerárquico establecido en los artículos 89 a 93 y el recurso de alzada que se encuentra en los artículos 94 a 98.

A continuación explicaremos los tres recursos, y con la finalidad de hacer este trabajo más didáctico y fácil de entender, vamos a transcribir en primer lugar los artículos pertinentes de cada recurso y luego explicaremos los mismos.

5.1. Recurso de Reconsideración.

Art. 84: “...Podrá interponerse recurso de reconsideración contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación de reclamo o pretensión del administrado y contra los interlocutorios o de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo o un interés legítimo. Deberá interponerse dentro de los diez días de notificado el acto ante el mismo órganos que lo dictó, el cual será competente para resolver lo que corresponda, conforme a lo dispuesto por el artículo 82...” (3)
Art. 85: “...Si el acto hubiere sido dictado por delegación, el recurso de reconsideración será resuelto por el órgano delegado sin perjuicio del derecho de avocación del delegante. Si la delegación hubiere cesado al tiempo de deducirse el recurso, éste será resuelto por el delegante...” (4)
Art. 86: “...El órgano competente resolverá el recurso de reconsideración dentro de los treinta días, computados desde su interposición o, en su caso, de la presentación del alegato – o del vencimiento del plazo para hacerlo– si se hubiere recibido prueba...”(5)
Art. 87: “...Si el recurso de reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto despacho...” (6)
Art. 88: “...El recurso de reconsideración contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva implícito el recurso jerárquico en subsidio. Cuando expresa o tácitamente hubiere sido rechazada la reconsideración, las actuaciones deberán ser elevadas en el término de cinco (5) días de oficio o a petición de parte según que hubiere recaído o no resolución denegatoria expresa. Dentro de los cinco (5) días de recibidas por el superior podrá el interesado mejorar o ampliar los fundamentos de su recurso...” (7)

El recurso de reconsideración, como establece el artículo 84, se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto. La finalidad, es que ese mismo órgano revoque o modifique ese acto. A diferencia del recurso jerárquico, procede contra cualquier acto, sea o no definitivo siempre que causen algún gravamen.

El plazo para interponerlo es de diez días contados a partir de la notificación.
Por lo general este recurso, se utiliza cuando hay un error material, o un error muy evidente, y se le da la oportunidad a ese mismo órgano de corregirlo.

En caso de que el acto haya sido dictado por un órgano delegado, es ese mismo ente el que va a resolverlo siempre y cuando siga estando vigente la delegación, caso contrario lo resolverá el órgano delegante. También existe la posibilidad de que el delegante, utilice el instituto de la avocación, es decir, que el órgano que había delegado, tome el caso y lo resuelva el mismo.

El plazo para resolver este recurso es de treinta días desde que se interpuso, y en caso de que no haya una resolución, se considera denegado sin necesidad de interponer un pronto despacho.

El artículo 88, nos trae una cuestión sumamente importante, que es cuando se interpone un recurso de reconsideración contra un acto definitivo, donde procede el recurso jerárquico, y en cuyo caso aunque no esté expresamente dicho en el recurso de reconsideración, se entiende que ante la denegación, se interpuso un recurso jerárquico en subsidio. Esto sigue los lineamientos de los principios del procedimiento administrativo entre otros, de celeridad e informalismo en favor del administrado.

Una vez rechazado expresa o tácitamente el recurso de reconsideración, si es interpuesto contra un acto definitivo o asimilable a definitivo, en el plazo de 5 días, de oficio o a pedido de parte deben elevarse las actuaciones al superior jerárquico para que resuelva el recurso jerárquico.

5.2. Recurso jerárquico.

Art. 89: “...El recurso jerárquico procederá contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado. No será necesario haber deducido previamente recurso de reconsideración; si se lo hubiere hecho, no será indispensable fundar nuevamente el jerárquico, sin perjuicio de lo expresado en la última parte del artículo anterior...” (8)
Art. 90: “...El recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto impugnado dentro de los quince (15) días de notificado y será elevado dentro del término de cinco (5) días y de oficio al Ministerio o Secretaría de la Presidencia en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto. Los Ministros y Secretarios de la Presidencia de la Nación resolverán definitivamente el recurso; cuando el acto impugnado emanare de un Ministro o Secretario de la Presidencia de la Nación, el recurso será resuelto por el Poder Ejecutivo Nacional, agotándose en ambos casos la instancia administrativa...” (9)
Art. 91: “...El plazo para resolver el recurso jerárquico será de treinta (30) días, a contar desde la recepción de las actuaciones por la autoridad competente, o en su caso, de la presentación del alegato – o del vencimiento del plazo para hacerlo– si se hubiere recibido prueba. No será necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio...” (10)
Art. 92: “...Cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico, el mismo tramitará y se sustanciará íntegramente en sede del Ministerio o Secretaría de la Presidencia de la Nación en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto; en aquéllos se recibirá la prueba estimada pertinente y se recabará obligatoriamente el dictamen del servicio jurídico permanente. Si el recurso se hubiere interpuesto contra resolución del Ministro o Secretario de la Presidencia de la Nación; cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme cuando la índole del interés económico comprometido requiera su atención, o cuando el Poder Ejecutivo Nacional lo estime conveniente para resolver el recurso, se requerirá la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación...” (11)
Art. 93: “...Salvo norma expresa en contrario los recursos deducidos en el ámbito de los entes autárquicos se regirán por las normas generales que para los mismos se establecen en esta reglamentación...” (12)

El recurso jerárquico es el remedio para que el superior revea la decisión que ha tomado un órgano o ente inferior.

Este recurso procede únicamente contra actos definitivos o que impida totalmente la tramitación del reclamo. Es decir, cuando se termina el procedimiento administrativo con el dictado del acto que otorga o no lo solicitado por el administrado (acto definitivo) o también contra otro acto que si bien no resuelve la cuestión de fondo impide seguir adelante con el procedimiento, como puede ser el acto que decreta la caducidad de ese procedimiento.

Este recurso, se va a interponer ante el mismo órgano que dicto el acto impugnado, y éste va a elevar las actuaciones dentro del plazo de cinco días al superior jerárquico para que lo resuelva.

Deberá ser fundado, y en caso de que haya sido interpuesto un recurso de reconsideración primero, se lo tiene por fundado con el de reconsideración.
En cuanto a plazos, el administrado tiene 15 días para interponerlo desde la notificación, y el superior tiene treinta días para resolverlo contados desde que éste último recibió el expediente.

Al igual que en el de reconsideración, en el jerárquico no es necesario presentar un pronto despacho para que la autoridad competente se expida acerca del recurso, es decir, también en este recurso tenemos el rechazó tácito.

Una vez rechazado el recurso jerárquico, sea de manera expresa o de manera tácita, queda habilitada la instancia judicial. Es decir, ante el rechazo del recurso jerárquico, el individuo podrá impugnar ese acto administrativo ante la justicia siempre y cuando el reclamo sea efectuado sobre un derecho subjetivo, ya que en caso de que sea por un interés legítimo, no tendrá legitimación activa para impugnarlo judicialmente.

5.3. Recurso de alzada.

Art. 94: “...Contra los actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente –emanadas del órgano superior de un ente autárquico, incluidas las universidades nacionales– procederá, a opción del interesado, el recurso administrativo de alzada o la acción judicial pertinente...” (13)
Art. 95: “...La elección de la vía judicial hará perder la administrativa; pero la interposición del recurso de alzada no impedirá desistirlo en cualquier estado a fin de promover la acción judicial, ni obstará a que se articule ésta una vez resuelto el recurso administrativo...” (14)
Art. 96: “...El ministro o secretario de la Presidencia de la Nación en cuya jurisdicción actúe el ente autárquico, será competente para resolver en definitiva el recurso de alzada...” (15)
Art. 97: “...El recurso de alzada podrá deducirse en base a los fundamentos previstos por el artículo 73, in fine. Si el ente descentralizado autárquicamente fuere de los creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales, el recurso de alzada sólo será procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto; salvo que la ley autorice el control amplio. En caso de aceptarse el recurso, la resolución se limitará a revocar el acto impugnado, pudiendo sin embargo modificarlo o sustituirlo con carácter excepcional si fundadas razones de interés público lo justificaren...” (16)
Art. 98: “...Serán de aplicación supletoria las normas contenidas en los artículos 90, primera parte; 91 y 92...” (17)

Como sabemos, la administración pública nacional se encuentra dividida en entes centralizados y descentralizados. Cuando el procedimiento administrativo es llevado adelante ante un ente descentralizado, salvo que exista una norma expresa que regule lo contrario, se regirá por el procedimiento de impugnación de los actos establecido en el decreto, es decir, procederán los recursos de reconsideración y jerárquico. Ahora bien, el decreto, en su artículo 94, nos trae la posibilidad de interponer un recurso de alzada, ante el acto dictado por la autoridad superior del ente descentralizado.

Este recurso, será resuelto por el ministro o secretario de la presidencia en cuya jurisdicción actúe el ente descentralizado.

Es importante destacar, que el recurso de alzada no es obligatorio para agotar la vía administrativa, y con el acto emitido por el superior jerárquico del ente descentralizado, queda agotada la vía administrativa y podré impugnar el acto en sede judicial.

Sin perjuicio de ello, una vez iniciada la acción judicial, sin haber interpuesto el recurso de alzada, no se podrá volver a intentar la vía administrativa. Si en cambio interpuse el recurso de alzada, puedo desistirlo en cualquier momento y acudir a sede judicial.

Los plazos de interposición, para resolver el recurso, donde debe interponerse y el procedimiento del mismo, son iguales que para el recurso jerárquico.

Para que proceda el recurso de alzada, es necesario advertir si el ente descentralizado fue creado por ley del congreso o por decreto del poder ejecutivo. En el primer caso, solo podrán atacarse los actos por razones fundadas en la legitimidad del acto salvo que la ley de creación del ente establezca lo contrario. Distinta es la situación en donde el ente fue creado por un decreto en donde el control es amplio.

6. Citas Legales.

(1) Art. 74, Decreto 1759/72.
(2) Art. 75, Decreto 1759/72.
(3) Art. 84, Decreto 1759/72.
(4) Art. 85, Decreto 1759/72.
(5) Art. 86, Decreto 1759/72.
(6) Art. 87, Decreto 1759/72.
(7) Art. 88, Decreto 1759/72.
(8) Art. 89, Decreto 1759/72.
(9) Art. 90, Decreto 1759/72.
(10) Art. 91, Decreto 1759/72.
(11) Art. 92, Decreto 1759/72.
(12) Art. 93, Decreto 1759/72.
(13) Art. 94, Decreto 1759/72.
(14) Art. 95, Decreto 1759/72.
(15) Art. 96, Decreto 1759/72.
(16) Art. 97, Decreto 1759/72.
(17) Art. 98, Decreto 1759/72.

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