- Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la CABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Ecohábitat SA Emepa SA Unión Transitoria de Empresas (Resol 170/E/2014) c/ Ente Regulador de los Servicios Públic


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Fallo Completo. | Origen: Argentina : Fecha 03/11/2020. Citar como: Protocolo A00435584278 de Utsupra.

Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la CABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Ecohábitat SA Emepa SA Unión Transitoria de Empresas (Resol 170/E/2014) c/ Ente Regulador de los Servicios Públic



Ref. TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA - CABA. Sala: TSJ-CABA. Causa: 15834/18. Autos: Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la CABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Ecohábitat SA Emepa SA Unión Transitoria de Empresas (Resol 170/E/2014) c/ Ente Regulador de los Servicios Públicos CABA s/ recurso directo s/ resoluciones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos. Cuestión: EJECUCIÓN. CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD. RECURSO DE QUEJA. CUESTION DE COMPETENCIA. NULIDAD. SANCIÓN. Fecha: 04-MAR-2020. // Cantidad de Palabras: 3541 Tiempo aproximado de lectura: 12 minutos


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AUTOS: Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la CABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Ecohábitat SA Emepa SA Unión Transitoria de Empresas (Resol 170/E/2014) c/ Ente Regulador de los Servicios Públicos CABA s/ recurso directo s/ resoluciones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos

TRIBUNAL: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA - CABA.

SALA: Sala: TSJ-CABA.

CAUSA: 15834/18

CUESTIÓN: EJECUCIÓN. CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD. RECURSO DE QUEJA. CUESTION DE COMPETENCIA. NULIDAD. SANCIÓN.

FECHA: 04-MAR-2020
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04MAR2020
TSJCABA
Expte. nº 15834/18 “Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la CABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Ecohábitat SA Emepa SA Unión Transitoria de Empresas (Resol 170/E/2014) c/ Ente Regulador de los Servicios Públicos CABA s/ recurso directo s/ resoluciones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos”


Buenos Aires, 4 de marzo de 2020

Vistos: los autos indicados en el epígrafe;

resulta:

1. El Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, EURSPCABA) acude en queja ante este Tribunal (fs. 61/72) contra la denegatoria de su recurso de inconstitucionalidad.

2. Las actuaciones se suscitaron con el recurso directo interpuesto por Ecohabitat S.A. – EMEPA SA – UTE, prestataria de los Servicios de Higiene Urbana y Recolección de Residuos (en adelante, NITTIDA), en los términos del artículo 21 de la ley nº 210 y del artículo 465 y cc. del CCAyT con el objeto de que se declare la nulidad de la resolución del Directorio del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos nº 170/ERSP/2014 que la sancionó con cinco (5) puntos de penalidad equivalentes a $7.097,66, por incumplimiento en la prestación del servicio de barrido y limpieza de calles correspondiente al mes de abril del año 2013, conforme surge del artículo 59, inciso 12, del Pliego de Bases y Condiciones de la Licitación Pública Nacional e Internacional para la Contratación de los Servicios de Higiene Urbana, Licitación Pública nº 6/2003 (fs. 1/16 de los autos principales, a los que corresponderá la foliatura que se mencione a continuación, salvo indicación en contrario; ampliación de fs. 50/52 vuelta y fs. 27/29, obra copia del acto administrativo cuestionado).
Adujo la superposición de funciones sancionatorias de la Dirección General de Limpieza (en adelante DGLIM) y el EURSPCABA, lo que había traído aparejado una duplicidad de sanciones referidas a una misma deficiencia por un mismo período de tiempo. A este respecto, señaló que la DGLIM, por haber superado el índice de Prestación mensual correspondiente al Servicio de Barrido y Limpieza de abril de 2013, le había aplicado el artículo 59 Faltas Graves, apartado 2º del Pliego de Bases y Condiciones (disposición nº 44-DGLIM-2013); por lo que la sanción impuesta por la resolución nº 170/ERSP/2014 por incumplimiento del servicio de barrido y limpieza de calles correspondiente al mes de abril de 2013 implicaba una violación a la garantía del non bis in ídem.
Argumentó que, “una vez que la DGLIM ya aplicó una sanción, en virtud de haber superado el valor máximo de un determinado índice, no corresponde penalizar por cada detección individual considerada en dicho índice, ello conforme lo prevé el mismo Pliego en el art. 60, sexto párrafo del Pliego de Bases y Condiciones” (fs. 51, se suprimió el resaltado y el subrayado del texto original).
También sostuvo que el acto administrativo cuestionado (la resolución nº 170/ERSP/14) no cumplía con los requisitos del artículo 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la CABA. Así consideró que existía vicio en la causa, en el objeto, en el procedimiento, en la motivación del acto y, finalmente, argumentó que el monto de la multa era irrazonable.

3. Al contestar el traslado del recurso, el EURSPCABA solicitó su rechazo, con costas (fs. 67/70 vuelta).
A su turno, la Sala I de Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario —por mayoría— hizo lugar al recurso directo, declaró la nulidad de la resolución nº 170/ERSP/2014 e impuso las costas a la vencida (fs. 173/183 vuelta).

4. Disconforme con lo decidido, el EURSPCABA planteó recurso de inconstitucionalidad (fs. 189/194), el que fue contestado por su contraria a fs. 202/208 vuelta.

5. La Cámara de Apelaciones, por mayoría, denegó el recurso de inconstitucionalidad del EURSPCABA por ausencia de caso constitucional y de arbitrariedad (fs. 211/213 vuelta).
Ello motivó la queja referida en el punto 1 de este relato.

6. Requerido su dictamen, el Fiscal General Adjunto propició hacer lugar a la queja y al recurso de inconstitucionalidad del EURSPCABA (fs. 84/86 de la queja).


Fundamentos:

Los jueces Inés M. Weinberg, Luis Francisco Lozano y Santiago Otamendi dijeron:

1. La queja intentada por el EURSPCABA ha sido deducida en tiempo y forma (art. 32 de la ley nº 402).
Los agravios del EURSPCABA remiten a la interpretación asignada por la Cámara de Apelaciones a la garantía de non bis in ídem respecto de la configuración de un caso de doble juzgamiento en razón de las sanciones aplicadas por el EURSPCABA y la DGLIM; ello configura cuestión constitucional, por lo que el recurso de hecho y el recurso de inconstitucionalidad son procedentes.

2. De la lectura de las cláusulas del Pliego de Bases y Condiciones surge que: i) si bien la DGLIM tiene a su cargo la fiscalización y control de los servicios, ello es así sin perjuicio de las atribuciones que ley nº 210 y su modificatoria ley nº 593, le confiere al EURSPCABA; ii) en el artículo 61 se salvaguarda la facultad del EURSPCABA de aplicar las penalidades pertinentes a su competencia, debiendo informar a la DGLIM sobre su intervención y la resolución final adoptada a ese respecto; iii) este contrato tipifica dos tipos de sanciones, unas por Faltas Graves y otras, por Faltas Leves, dependiendo del incumplimiento en que hubiera incurrido el contratista; pero no indica que dichas sanciones sean excluyentes; iv) el “índice de prestación” está conformado, entre otros ítems, por la “cantidad de deficiencias detectadas por (…) el EURSPCABA en el mismo mes”.
Así, el Contratista puede ser sancionado no sólo por haber incurrido en un supuesto que justifique la aplicación de una Sanción por Falta Leve sino que, también y simultáneamente, de configurarse un incumplimiento grave éste puede dar lugar a una Sanción por Falta Grave, por cuanto se trata de supuestos diferentes. En efecto, uno por haber superado el índice de prestación exigida según las previsiones del Pliego de Bases y Condiciones en cuanto al servicio de Barrido y Limpieza de las Calles que amerita la sanción por Falta Grave (en el caso, la disposición nº 44-DGLIM-2013); el otro, por la ejecución parcial o no ejecución de los servicios de limpieza de calles que autoriza a aplicar una sanción por Falta Leve (aquí, la resolución nº 170/ERSP/2014).
El Pliego de Bases y Condiciones, por tanto y contrariamente a lo decidido por la alzada, no excluye o inhibe al Ente de sancionar las deficiencias por él detectadas de acuerdo al contrato. Ni siquiera cuando, simultáneamente, la DGLIM —como en este caso, por disposición nº 44-DGLIM-2013— sancionó al contratista por incumplimiento del mencionado índice de prestación. Se trata —como quedó expuesto— de supuestos diversos: la DGLIM sancionó a la actora por haber superado el índice de prestación exigida según las previsiones del Pliego de Bases y Condiciones en cuanto al servicio de Barrido y Limpieza de las Calles (Abril 2013); mientras que el Ente la sancionó por la ejecución parcial o no ejecución de los servicios de limpieza de calles (Abril 2013). Precisamente, fue la “cantidad de deficiencias detectadas”, entre otros por el EURSPCABA (por ejemplo, la correspondiente a la resolución nº 170/ERSP/2014) las que llevaron a la DGLIM a concluir que se había incumplido el índice de prestación que hacía pasible a la actora, a su vez, de la sanción grave prevista en el artículo 59, apartado 2º del Pliego de Bases y Condiciones (disposición nº 44-DGLIM-2013). Es decir, la resolución nº 170/ERSP/2014 constituyó un antecedente necesario para la aplicación de la Sanción Grave impuesta por Disposición nº 44-DGLIM-2013.
La única condición que el Pliego de Bases y Condiciones exige al Ente en caso de aplicar penalidades es que informe a la DGHU [hoy DGLIM] sobre su intervención y la resolución final que adopte.
En definitiva, el Pliego de Bases y Condiciones incluye el sistema de “índice de prestaciones” y sus penalidades como parte del régimen contractual; es decir que según el propio pliego, la acumulación de sanciones bajo determinadas condiciones puede generar, a su vez, penalidades por incumplimiento de los índices establecidos por el contrato.
A todo evento, no es ocioso recordar que “el voluntario sometimiento a un régimen jurídico, sin reservas expresas, comporta un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su posterior cuestionamiento” (conf. Fallos 305:826; 307:358, 432).
En resumidas cuentas, la sanción aquí cuestionada no infringe la garantía de non bis in ídem, por lo que corresponde revocar la sentencia dictada por la alzada en cuanto declaró la nulidad de la resolución nº 170/ERSP/2014.

3. Toda vez que la actora también sostuvo que el acto administrativo que la sancionó no cumplía con los requisitos del artículo 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la CABA por encontrarse viciada su causa, su objeto, su procedimiento, su motivación; a la vez que argumentó que el monto de la multa era irrazonable, correspondería devolver estas actuaciones a la Cámara de Apelaciones interviniente (que sobre ello no se pronunció) para que se expida en relación a tales cuestiones

Por lo hasta aquí expuesto, corresponde admitir la queja del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad, con costas (art. 62, primer párrafo del CCAyT); revocar la sentencia de fs. 173/183 vuelta de los autos principales, en cuanto declaró la nulidad de la resolución nº 170/ERSP/2014 y devolver las actuaciones a la Sala interviniente para que se expida en relación a las restantes cuestiones planteadas por la actora.


La jueza Marcela De Langhe dijo:

1. El conflicto traído a conocimiento de este Tribunal es sustancialmente similar al abordado en la causa Nº 15.358, “EURSPCABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Ecohabitat S.A. Emepa SA UTE (Res 36/15) c/ Ente Unico Regulador de los Servicios Públicos CABA s/ recurso directo sobre resoluciones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos”, sentencia del 29 de octubre de 2019, y las consideraciones que he efectuado en aquélla ocasión son aplicables a la resolución del presente litigio.

2. Adhiero a opinión de mis colegas en cuanto no se configura en el caso un supuesto de non bis in ídem ya que las sanciones aplicadas a NITTIDA corresponden a distintos supuestos de hecho previstos en el Pliego de Bases y Condiciones. En consecuencia, no existe identidad de objeto entre ambas, requisito indispensable para hacer valer la garantía del derecho penal alegada por la empresa.

3. Para llegar a esta conclusión es necesario analizar, en primer lugar, la letra del Pliego de Bases y Condiciones a fin de cotejar los incumplimientos fácticos sancionados por la Dirección General de Limpieza y por el EURSPCABA.
En lo que aquí interesa, el Pliego tipifica en el inciso 12 del artículo 59, en el párrafo correspondiente a las faltas leves la “ejecución parcial o no ejecución de los servicios de limpieza de calles en uno o más sectores en barrido y limpieza de calles” y le asigna una penalidad tasada “por cada cuadra no servida o servida deficientemente y por vez: 5 (cinco) puntos”.
Por otro lado, en el mismo artículo del Pliego se tipifica como falta grave el “Incumplimiento del INDICE DE PRESTACIÓN exigida según las previsiones del Pliego”. El índice de prestación consiste en el “guarismo utilizado a efectos de medir la prestación del servicio” (pág. 10 del Pliego). Asimismo, se agrega que “Se considerará que el servicio fue eficientemente prestado cuando los guarismos que arrojen las fórmulas detalladas a continuación no superen los números de corte consignados precedentemente” (pág. 124 del Pliego). En suma, el índice de prestación mide la eficiencia global de la prestación del servicio en un determinado lapso temporal.
En consecuencia, las infracciones al servicio sancionadas en ambos casos son diferentes: en un caso se ha castigado la falta de barrido de una cuadra, y en otro caso se ha penado la ineficiencia global de la prestación del servicio.
A más abundamiento, el índice de prestación se calcula computando tanto las deficiencias detectadas en la prestación del servicio como los reclamos de los vecinos en un determinado lapso temporal. Ahora bien, la sanción aplicada por la DGLIM por incumplimiento al índice de prestación no responde a cada uno de las deficiencias consideradas individualmente, ya que la suma de sanciones tasadas correspondientes a las diversas faltas computadas en el índice no guarda ninguna relación con la pena efectivamente aplicada por la Administración. En consecuencia, queda claro que lo que se ha sancionado es otro incumplimiento, consistente en la violación a la eficiencia global del servicio que se verifica a través de los índices de prestación, y que se computa teniendo en cuenta tanto las deficiencias detectadas en la prestación del servicio como los reclamos de los vecinos. Por lo tanto, no se ha dado el supuesto de doble sanción por el mismo hecho que permitiría descalificar la pretensión punitiva del EURPSCABA con base en el principio de non bis in ídem.

4. En su recurso directo la actora planteó otros argumentos para impugnar el acto sancionatorio de EURSPCABA vinculados a la configuración de vicios en los elementos esenciales del acto. Estos argumentos no fueron abordados por la Cámara. Por lo tanto, corresponde devolver las actuaciones a esa instancia para que los mismos jueces que han intervenido se pronuncien sobre las cuestiones omitidas.

5. Por todo lo expuesto voto por hacer lugar a los recursos de queja e inconstitucionalidad del EURSPCABA, revocar la sentencia impugnada y devolver las actuaciones a la Cámara a fin que la sala interviniente se expida sobre las cuestiones pendientes planteadas por la actora. Costas a la vencida en esta instancia.


La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. La queja por recurso de inconstitucionalidad denegado del Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad (en adelante, el “EURSPCABA”) fue interpuesta en tiempo y forma por parte legitimada, y contiene una crítica suficiente de la resolución interlocutoria que declaró inadmisible el remedio que viene a sostener, lo que autoriza el tratamiento de los agravios allí vertidos.

2. El recurso de inconstitucionalidad deducido por el EURSPCABA satisface las condiciones de admisibilidad formal.

3. Previo a ocuparme de los planteos ensayados en el recurso de inconstitucionalidad en examen, estimo necesario referirme brevemente a los antecedentes del caso.
Como surge de los “resulta”, la Sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario declaró la nulidad de la resolución del EURSPCABA n° 170/2014 por medio de la cual se sancionó a Ecohabitat S.A-EMEPA S.A-U.T.E. Nittida (desde aquí, también, “Nittida”) con una multa de 5 puntos de penalidad equivalentes a $ 7.097,66 por el incumplimiento en la prestación del servicio de barrido y limpieza de calles correspondiente a abril del 2013 en los términos del artículo 59 inciso 12 del Pliego de Bases y Condiciones de la Licitación Pública Nacional e Internacional para la Contratación de los Servicios de Higiene Urbana (en adelante, también “el Pliego”).
La Cámara entendió que la sanción dispuesta por el EURSPCABA violaba la garantía del non bis in ídem y por ello declaró la nulidad del acto administrativo que la impuso.
Contra ese pronunciamiento, el EURSPCABA interpuso el recurso de inconstitucionalidad en tratamiento.

4. El recurrente tacha de arbitrario el fallo de la Sala I. Destaca que la errónea interpretación de la normativa aplicable le genera un gravamen irreparable. Ello, toda vez que lo resuelto “…vulnera lo dispuesto en el art. 138 de la Constitución de esta Ciudad, respecto a las misiones y funciones del Ente Regulador de los Servicios Públicos, entidad que tiene por objeto el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios públicos y la defensa y protección de los derechos de los usuarios” (fs. 190).
En el artículo 59 del Pliego se establece un sistema de penalidades en el que se tipifican dos tipos de faltas: faltas graves y faltas leves. Las faltas graves se configuran ante incumplimientos del índice de prestación que se determina, entre otros factores, por la cantidad de deficiencias detectadas en el mes, entre otros, por el EURSPCABA. Las faltas leves se gradúan por puntos. Así, la ejecución parcial o no ejecución de los servicios de limpieza de calles da lugar a puntos de penalidad (en el caso en examen, el EURSPCABA impuso la multa impugnada de 5 puntos de penalidad equivalentes a $7.097,66 por la falta de barrido en la calle Cuenca al 1800 en abril de 2013).
NITTIDA sostiene que la Dirección General de Limpieza le había impuesto una multa en los términos del artículo 59 apartado 2 (falta grave) por el incumplimiento con el índice de prestación mensual previsto en el Pliego y que, por lo tanto, la multa impuesta por el EURSPCABA por incumplimiento del servicio de barrido y limpieza por el mismo mes (abril de 2013) constituye una violación a la garantía del non bis in ídem (duplicación de sanciones por el mismo hecho).
La Cámara interpretó el artículo 59 del Pliego del siguiente modo: los hechos considerados por la Dirección de Limpieza como deficiencias en el servicio a los efectos del cálculo del índice de prestación (que dan lugar a faltas graves), quedan sustraídos de la competencia del EURSPCABA a los fines sancionatorios (faltas leves).
Lo que está en juego, pues, son las facultades del EURSPCABA de imponer sanciones por faltas leves (incumplimientos específicos) cuando la Dirección General de Limpieza ya hubiera impuesto una multa a la contratista por incumplimiento del índice de prestación mensual previsto en el Pliego (falta grave).
Tal como lo señalan mis colegas preopinantes en el punto 2 de su voto, a diferencia de lo afirmado por la Sala I, el Pliego prevé dos tipos de sanciones que no se excluyen entre sí pues se refieren a supuestos distintos. Así, el contratista puede ser sancionado —como en el caso— por la Dirección de Limpieza por incumplimiento con el índice de prestación mensual y también ser sancionado por el EURSPCABA por la ejecución parcial o no ejecución de los servicios de limpieza de calles en determinada fecha.
En consecuencia, el EURSPCABA logra plantear con éxito un caso constitucional vinculado con la violación de sus competencias, establecidas en la Constitución de la Ciudad. Ello, en la medida en que la interpretación del Pliego adoptada por la Cámara afectó las facultades de control, seguimiento y resguardo de los servicios públicos (en esta oportunidad, del servicio de higiene urbana) que el artículo 138 de la Constitución de la Ciudad pone en cabeza del EURSPCABA.

5. Ahora bien: por el modo en el que se pronunció la Sala I, los vocales no dieron tratamiento a ciertos planteos de la actora vinculados con vicios que ella atribuye al acto administrativo atacado (en la causa, el objeto, el procedimiento y la motivación) como así tampoco abordaron el agravio relacionado con la invocada irrazonabilidad del monto de la multa. Por lo tanto, corresponde devolver las actuaciones a la Cámara para que se expida en relación con tales cuestiones.

6. En virtud de lo expuesto, voto por hacer lugar a los recursos de queja e inconstitucionalidad del EURSPCABA, revocar la sentencia impugnada (con costas a la vencida conf. art. 62 CCAyT), y devolver las actuaciones a la Cámara a fin de que jueces distintos de los ya intervinientes se pronuncien sobre las cuestiones referidas en el punto 5 de este voto.


Por ello, de acuerdo con lo dictaminado por el Fiscal General Adjunto, por mayoría,


el Tribunal Superior de Justicia
resuelve:

1. Admitir la queja y hacer lugar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con costas.
2. Revocar la sentencia de fs. 173/183 vuelta de los autos principales, en cuanto declaró la nulidad de la resolución nº 170/ERSP/2014 y devolver las actuaciones a la Sala interviniente para que se expida en relación a las restantes cuestiones planteadas por la actora.
3. Mandar que se registre, se notifique, se agregue la queja al expediente principal y, oportunamente, se devuelva al tribunal remitente.

































































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