H. C. N. y otros s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: H. C. N. y otros c/ GCBA y otros s/ incidente de apelación

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AUTOS: H. C. N. y otros s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: H. C. N. y otros c/ GCBA y otros s/ incidente de apelación

TRIBUNAL: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA - CABA.

SALA: Sala: TSJ-CABA.

CAUSA: 15856/18

CUESTIÓN: DISCAPACIDAD. CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD. RECURSO DE QUEJA. CUESTION DE COMPETENCIA. ACCION DE AMPARO. MEDIDA CAUTELAR. VIVIENDA.

FECHA: 11-FEB-2020
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11FEB2020
TSJCABA
Expte. n° 15856/18 “H. C. N. y otros s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: H. C. N. y otros c/ GCBA y otros s/ incidente de apelación”


Buenos Aires, 11 de febrero de 2020

Vistos: los autos indicados en el epígrafe;

resulta:

1. Llegan estas actuaciones al Tribunal para resolver el recurso de queja deducido por H. C. N. y Q. P. J. contra la decisión de la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario que denegó su recurso de inconstitucionalidad (fs. 1/14 vuelta y ratificaciones de fs. 18 y 93).

2. En autos, en cuanto resulta pertinente relatar, H. C. N. y Q. P. J., ambos por derecho propio y en representación de su hija menor de edad, interpusieron acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, GCBA), Unidad de Gestión e Intervención Social y el Instituto de la Vivienda de la Ciudad con el objeto de que se ordenara a los demandados refaccionar la vivienda en la que habitaban a fin de garantizarles condiciones habitacionales dignas, seguras y adecuadas. Subsidiariamente, y para el caso de que no fuera posible la reconstrucción del inmueble, solicitaron que se los trasladara a otra vivienda que les garantizase un alojamiento digno y adecuado (fs. 20/45).
A título de medida cautelar solicitaron que se ordenara a la parte demandada a adoptar las acciones conducentes para realizar en la vivienda las obras y reparaciones necesarias a fin de garantizarles condiciones dignas de habitabilidad o, en su defecto, se los trasladara a una vivienda que reuniera dichas condiciones (fs. 20 vuelta).

3. La jueza de primera instancia, si bien tuvo por acreditada la situación de vulnerabilidad del grupo familiar actor, entendió que no podía otorgarse la medida cautelar en los términos solicitados. En función de ello, y haciendo uso de la facultad del art. 184 del CCAT, ordenó al GCBA incluir al grupo familiar actor en alguno de los programas de emergencia habitacional disponibles que resultasen acordes a sus necesidades hasta tanto se dictara sentencia definitiva (fs. 49/54 vuelta).

4. Contra ese pronunciamiento, la parte actora (fs. 55/57) y el GCBA (cf. relato de la sentencia de Cámara de fs. 60) interpusieron sendos recursos de apelación.
A su turno, la Sala III rechazó ambos recursos y confirmó la decisión de primera instancia (fs. 60/63).
Los jueces consideraron que la actora no había acreditado que el derecho a la refacción alegado le resultase verosímil (no demostró que el GCBA tuviera un efectivo deber de accionar conforme lo solicitado). Asimismo, entendieron que del examen liminar de las constancias de la causa era posible verificar la situación de vulnerabilidad de la parte actora y por ello correspondía confirmar la sentencia de grado en los términos allí expuestos.

5. Disconforme con la decisión de la Cámara, y en cuanto interesa a este relato, la parte actora interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs. 64/87) cuya denegatoria (fs. 88/89 vuelta) dio lugar a la queja referida en el punto 1 precedente.

6. Requeridos sus dictámenes, la Asesora General Tutelar propició que se admitiese la queja y se hiciese lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto (fs. 95/102), mientras que el Fiscal General Adjunto propuso el rechazo de la presentación directa (fs. 104/105 vuelta).


Fundamentos:

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. La decisión que, en definitiva, la parte actora impugna confirmó la de primera instancia que, en los términos del art. 184 del CCAyT, había hecho lugar a la cautelar y, a mérito de ello, ordenado al GCBA que incluyera al grupo familiar actor “en alguno de los programas de emergencia habitacional disponibles”.
En la visión de la parte actora, la sentencia referida: a) no satisface los derechos a la vivienda y salud en los términos en que fueron reclamados; y b) se apoya en informes que la misma Sala había ordenado desglosar.

2. Si bien la resolución referida no es la definitiva a que se refiere el art. 26 de la ley n°402 (cfr. la doctrina sentada in re: “Pérez Molet”, expte. nº 5872/08, sentencia del 27/8/2008), la recurrente da muestra suficiente, habida cuenta de la clase de derecho sobre la que recae el planteo, de que lo resuelto le ocasiona un agravio de imposible reparación ulterior. En efecto, perpetúa una situación de riesgo a la “integridad” del grupo familiar actor, “hacinamiento” y “emergencia habitacional”; aspectos, por lo pronto, reconocidos por los jueces de la causa y consentidos por el GCBA.
En este escenario, entonces, el perjuicio que la parte actora denuncia —la privación inmediata de los derechos invocados al acceso a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad y a la salud— sumado a la particular situación de vulnerabilidad que, en palabras del tribunal a quo, viene “comprobada” y “acreditada”, llevan a que, en el caso, corresponda apartarse de la regla antes mencionada.
Asimismo, lo decidido reconoce un fundamento solo aparente.

3. No viene debatido que:
a) el grupo familiar actor solicitó, cautelarmente, por un lado, que se ordenase al GCBA realizar refacciones en la vivienda en que habitan; por el otro lado, y para el caso en que aquello no fuera posible, alojamiento adecuado acorde a las necesidades denunciadas;
b) H. C. N., integrante de ese grupo, padece de una discapacidad motora;
c) la hija de H. C. N., menor de edad, y también integrante de aquel grupo, sufre problemas en sus bronquios;
d) la vivienda en la que habitan se encuentra “en estado crítico”, que “se trata de un espacio dimensiones reducidas (…) que no posee ventilación”, “que la instalación eléctrica es precaria”, que el techo “deja ingresar las lluvias al domicilio”, que tiene paredes que no “se encuentran completamente selladas”, y que los “problemas de humedad”, “filtraciones” y “hacinamiento” denunciados “inciden desfavorablemente en el estado de salud” de H. C. N. y su hija menor de edad;
e) los jueces de la causa tuvieron por acreditada la situación de vulnerabilidad informada.

4. En este contexto, la sentencia cuestionada, si bien se ocupa de dar respuesta al planteo vinculado con el supuesto deber en cabeza del GCBA de realizar refacciones en una vivienda particular, lo cierto es que omite atender, de acuerdo con los lineamientos que este Tribunal sentó in re: “KMP”, expte. nº 9205/12, sentencia del 21/3/2014, la restante pretensión puesta a consideración: brindar una solución adecuada a una cuestión que viene asentada en el invocado derecho al acceso a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad, siempre a la luz de la situación particular denunciada. En esta línea, en función del precedente referido, la inclusión del grupo actor en alguno de los programas habitaciones vigentes resulta insuficiente frente a la realidad comprobada del caso.

5. A su turno, y de acuerdo con el Código Iberoamericano de Ética Judicial habla, “[e]l fin último de la actividad judicial es realizar la justicia por medio del Derecho” (art. 35), y “[e]l juez equitativo es el que, sin transgredir el Derecho vigente, toma en cuenta las peculiaridades del caso y lo resuelve basándose en criterios coherentes con los valores del ordenamiento y que puedan extenderse a todos los casos sustancialmente semejantes” (art. 37). Indudablemente, la adopción de estas reglas supone un mensaje que los mismos Poderes Judiciales envían a la sociedad, reconociendo el empeño en asumir voluntariamente un compromiso fuerte por la excelencia en la prestación del servicio de justicia. Uno de esos compromisos, naturalmente, tiene que ver con decidir de manera “justa y conforme al Derecho para el caso jurídico que está bajo su competencia”. Estos enunciados constituyen pautas de suma utilidad a la hora de ponderar distintas opciones dentro de un universo de alternativas.
En el caso, ellas deben considerar, por lo menos, el hecho de que los actores habitan una vivienda; que ese bien no satisface la necesidad del modo que la ley exige, que puede, empero, mitigarla de algún modo, pues implica alguna solvencia, aunque no liquidez; que el Estado debe proveer a la necesidad, no dar un bien en propiedad; que la necesidad es impostergable; que la reparación pretendida quizá podría constituir el camino más razonable para atender la necesidad reclamada con el alcance que la ley determina; y que la situación de vulnerabilidad puede afectar de diversas maneras la capacidad de los actores de llevar a cabo la adecuación del bien en función de sus necesidades.

6. En fin, la clase de necesidad que se invoca aconseja ordenar un examen de la cuestión con el alcance con que es posible para expedirse acerca de la verosimilitud del derecho invocado, a cuyo fin se hace necesario revocar la sentencia recurrida y reenviar a fin de que se resuelva la petición cautelar, en cuyo contexto, por lo demás, el juez no está atado a la aplicación de las normas invocadas por las partes, sino que debe resolver con arreglo al principio iura novit curia.

7. El modo de resolver torna innecesario tratar el restante planteo.

Por lo dicho, voto por hacer lugar a la queja y al recurso de inconstitucionalidad articulados, revocar la sentencia impugnada y devolver las actuaciones a la Cámara para que, por medio de otros jueces, emita un nuevo pronunciamiento conforme a los lineamientos aquí expuestos.


Los jueces Santiago Otamendi y Marcela De Langhe dijeron:

Adherimos a la solución propuesta por el Dr. Lozano por compartir, en lo sustancial, los fundamentos expuestos en su voto.


La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

Queja por recurso de inconstitucionalidad denegado:
1. El recurso de queja de fs. 1/14 vuelta fue interpuesto en tiempo y forma por parte legitimada, y, como seguidamente se explica, contiene una crítica suficiente de la decisión interlocutoria que declaró inadmisible el recurso de inconstitucionalidad que viene a sostener.
2. La Sala III de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario denegó el recurso de inconstitucionalidad porque la sentencia, contra la que se dirige, no es la definitiva o equiparable a tal. Tampoco, indicó, se verifica una cuestión constitucional.
Así dijeron: “…[e]s regla general que las resoluciones dictadas sobre medidas cautelares, ya sea que las acuerden, mantengan o denieguen, no constituyen sentencia definitiva, excepción hecha cuando la denegatoria produzca un agravio que por su magnitud o características será de tardía, insuficiente o imposible reparación ulterior, caso en que corresponde equiparar estas decisiones a las sentencias de tal naturaleza…” (fs. 88 vuelta, cursiva en el original). Y: “el recurrente no ha aportado argumentos suficientes tendientes a equiparar el fallo de la Sala a uno definitivo, puesto que no se ha demostrado que la confirmación de la medida cautelar por la que se dispuso incorporar al grupo familiar a un programa habitacional cause un agravio que pueda ser considerado irreparable en la sentencia de fondo […ni] se verifica la concurrencia de una cuestión constitucional” (fs. 89).

3. En su queja, la parte actora explica con acierto que la decisión de la Cámara —que había confirmado la medida cautelar dispuesta a su favor en los términos del art. 184 CCAT— le provoca un gravamen irreparable, porque “… los estaría condenando a vivir en una pequeña habitación de hotel, sin tener en cuenta que eso no es lo peticionado en autos y que (…) tampoco es respetuosa a la situación de salud de la co-actora, con certificado de discapacidad, y a la niña menor de edad, con graves problemas respiratorios” (fs. 6).

4. Quiero añadir que es difícil imaginar una consecuencia más gravosa e irremediable que vivir en las apuntadas condiciones. Se trata de un sufrimiento cuya reparación posterior es francamente imposible. Sorprenden, por ello, los términos del auto denegatorio del recurso de inconstitucionalidad que, con ligereza, tuvo por no acreditado este aspecto.
Como tengo dicho , los jueces no son conscientes de cuán significativa es su intervención en la vida social. Ni por su formación, ni por el modo en que cumplen su tarea, les es fácil advertir que la justicia no es un valor inmutable; que la elección de una solución para una situación concreta, es la manifestación más o menos clara de una concepción y valoración de las relaciones sociales existentes y de la vocación por mantenerlas y transformarlas. Cada vez que un juez dice “fallo”, su discurso “constituye” cierta conducta en un acto santificado por la ley o maldecido por ella. En definitiva, cada sentencia judicial no es un acto aislado, sino parte de esa práctica social específica que llamamos derecho, y que conlleva la carga legitimante del poder que le es propia.

5. Por las razones expuestas, y en atención a que el derecho invocado por la parte accionante requiere tutela inmediata, corresponde admitir la queja en análisis y tratar los agravios vertidos en su recurso de inconstitucionalidad.

Recurso de inconstitucionalidad:
6. El recurso de inconstitucionalidad de la parte actora cumple con los requisitos de admisibilidad formal previstos en los artículos 26 y 27 de la ley n° 402.

7. Como se verá a continuación, el recurso de inconstitucionalidad propone una cuestión constitucional en los términos del artículo 113, inciso 3, de la CCBA, relacionada con la efectiva tutela del derecho humano a una vivienda adecuada según lo garantiza la Constitución local, la Constitución Nacional y diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, la protección integral de la familia, y el principio de no regresividad.

8. En el caso, la parte actora requirió como medida cautelar que se ordenara a la parte demandada a adoptar las acciones conducentes para realizar, en su vivienda las obras y reparaciones que fueran necesarias para garantizarle condiciones dignas de habitabilidad o, en su defecto, que se trasladara al grupo familiar actor a una vivienda que reuniera dichas condiciones (fs. 20).
En primera instancia se hizo lugar a la medida cautelar en los términos del art. 184 CCAT. En este sentido, se ordenó al GCBA que: “… en el término de 2 (dos) días de notificada la presente decisión, incluya a H. C. N., al Sr. Q. P. J. y a la niña P. B. A. en alguno de los programas de emergencia habitacional disponibles que resultasen acordes a sus necesidades…” (fs. 54).
La Cámara confirmó esta decisión. Consideró que: “… las leyes 148 y 403 referidas a la ‘urbanización’ de los barrios de emergencia, en mi entendimiento hacen eco de la problemática real existente en torno a dichos hábitats poniendo en cabeza del Poder Ejecutivo, entre otros cometidos, la obligación de ‘[d]iseñar los lineamientos generales de un programa integral de radicación y transformación definitiva de las villas y núcleos habitacionales transitorios’. Se observa así que la manda legal se orienta a una prestación de otra naturaleza vinculada con la integración del barrio al resto de la Ciudad, más de ello no se puede derivar, por lo menos en este estado larval del proceso, que exista una obligación legal a cargo del GCBA de reconstruir una vivienda particular” (fs. 61 vuelta).

9. Ya me he expedido en más de una oportunidad respecto de la inteligencia atribuible al art. 31 de la CCCBA. Así en mi voto en “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, expediente n° 6754/09, sentencia del 12 de mayo de 2012, efectué un minucioso desarrollo del contenido y alcance del derecho a la vivienda, dentro del marco normativo constitucional y convencional. Allí sostuve, entre otros argumentos, que:
“… La CN y diversos instrumentos de derechos humanos con jerarquía constitucional contemplan el derecho de acceso a la vivienda adecuada: artículos 14 bis de la CN, 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 11 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 11 del PIDESC, 5 inciso e) iii) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial y 27 de la Convención sobre Derechos del Niño”.
En particular, cabe recordar que en virtud del artículo 11 del PIDESC, los Estados reconocen ‘…el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia…’ comprensivo de la ‘vivienda adecuada’, así como el derecho a una ‘mejora continua de las condiciones de existencia’”.
“… Resulta absolutamente necesario considerar la opinión que expusiera el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales en torno al derecho a la vivienda (Observación General n° 4: ‘El derecho a una vivienda adecuada —párrafo 1 del artículo 11 del Pacto—’)”.
“… En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, ‘la dignidad inherente a la persona humana’, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término ‘vivienda’ se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada…”.
“… Así pues, el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede[n] considerar que constituyen una ‘vivienda adecuada’ a los efectos del Pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes”:
“Seguridad jurídica de la tenencia. (…) Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados”.
“Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.
“Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas...”.
“Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas”.
“Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos (…) Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho”.
“Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. (…)”
“Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda”.
Así, pues la inclusión cautelar de los recurrentes en los programas vigentes del GCBA en materia de subsidios habitacionales no brinda una solución adecuada a la particular situación de vulnerabilidad del grupo familiar accionante hasta el dictado de la sentencia definitiva.

10. En virtud de lo expuesto, la decisión impugnada afecta el derecho a una vivienda adecuada de los amparistas y, por lo tanto, debe ser dejada sin efecto.

11. Con apoyo en los fundamentos que anteceden, voto por admitir la queja, hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte actora, revocar el fallo atacado y conceder la tutela cautelar en los términos requeridos por los amparistas. Así lo voto.


Por ello, emitido el dictamen del Fiscal General Adjunto, por mayoría,

el Tribunal Superior de Justicia
resuelve:

1. Admitir la queja interpuesta por H. C. N. y Q. P. J. y hacer lugar a su recurso de inconstitucionalidad.
2. Revocar la sentencia dictada por la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario el 19/6/2017 y devolver las actuaciones a la Cámara de Apelaciones para que, por medio de otros jueces, emita un nuevo pronunciamiento conforme a los lineamientos expuestos en el voto del juez Luis Francisco Lozano.
3. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se remita a la Sala interviniente para que sea agregada a los autos principales.
La jueza Inés M. Weinberg no suscribe la resolución en los términos de la acordada nº 40/2014.