GCBA s/ incidente de inhibitoria – acción meramente declarativa s/ recurso de inconstitucionalidad concedido

-------------------------------------------

AUTOS: GCBA s/ incidente de inhibitoria – acción meramente declara-tiva s/ recurso de incons-titucionalidad concedido

TRIBUNAL: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA - CABA.

SALA: Sala: TSJ-CABA.

CAUSA: 16053/18

CUESTIÓN: CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD. LIQUIDACIÓN. CUESTION DE COMPETENCIA. NULIDAD. MEDIDA CAUTELAR. RECURSO EXTRAORDINARIO. FABRICA.

FECHA: 04-MAR-2020
-------------------------------------------






04MAR2020
TSJCABA
Expte. n° 16053/18 “GCBA s/ incidente de inhibitoria – acción meramente declara-tiva s/ recurso de incons-titucionalidad concedido”


Buenos Aires, 4 de marzo de 2020

Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

resulta:

1. El Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante: GCBA) interpuso un planteo de inhibitoria del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal nº 8 en las actuaciones caratuladas “General Motors de Argentina SRL c/ GCBA s/ proceso de conocimiento”, expediente nº 63.670/2017.
Señaló que, en el marco de dichas actuaciones, el 22/12/2017 recibió un oficio judicial mediante el cual se le comunicó la concesión de una medida cautelar a favor de la parte actora mediante la resolución de fecha 28/11/2017 y su aclaratoria del 5/12/2017. Indicó que no había contestado demanda, por lo que su planteo resultaba oportuno conforme lo dispuesto en el artículo 8 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Sostuvo que se encuentra en discusión la potestad tributaria del GCBA con respecto a un impuesto local —el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (ISIB)— motivo por el cual las actuaciones deben tramitar ante el fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Apoyó su pretensión en los artículos 4, 75 incs. 1 y 2, 121 y 129 de la Constitución Nacional, además de citar doctrina y jurisprudencia (fs. 1/13 vuelta).

2. De las copias de la demanda que tramita en el fuero Contencioso Administrativo Federal (acompañadas en autos a fs. 125/154 vuelta), surge que General Motors de Argentina S.R.L. (en adelante: GMA) habría interpuesto ante dicho fuero una acción meramente declarativa contra el GCBA (Administración Gubernamental de Ingresos Públicos, AGIP) con la finalidad de hacer cesar el estado de incertidumbre —que aduce padecer— generado por la pretensión de la accionada de someter los ingresos obtenidos por su actividad industrial de fabricación de vehículos automotores a una alícuota diferencial más elevada para el ISIB correspondiente a los períodos fiscales 2016 (09 a 12 inclusive) y 2017 (01 a 07 inclusive), con fundamento en que el establecimiento industrial se encuentra radicado fuera del territorio de la CABA. La actora consideró que “la exigencia de una alícuota superior contenida en el artículo 57 inc. 1.b) de la Ley Impositiva Nº 5.494 (vigente para el período 2016) y en el artículo 64 inc.1.b) de la Ley Impositiva Nº 5.723 (vigente para el período 2017); como así también la pretensión fiscal fundada en dicha normativa, por el único hecho de no encontrarse radicado el establecimiento industrial en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, resultan abierta y directamente violatorios de los artículos 4; 8; 9; 10; 11; 16; 28; 31; 75 incisos 1), 10 y 13); y 126 de la Constitución Nacional, entre otros” (fs. 17 vuelta).

3. El juez de primera instancia local rechazó el planteo de inhibitoria efectuado (fs. 33/37). Para así decidir, señaló que en el Sistema de Consulta Web (de la página web de la CSJN) consta el escrito de interposición de la acción declarativa de certeza e inconstitucionalidad, del cual surge que GMA expuso que “se vulnera la cláusula comercial y la prohibición de aduanas interiores previstas en la CN y que es sometida a un tratamiento discriminatorio en el impuesto sobre los ingresos brutos mediante el establecimiento de una alícuota diferencial superior en la CABA por los productos de fabricación de vehículos automotores desarrollados en la planta industrial sita en la provincia de Santa Fe” (fs. 35 vuelta). En este sentido, el magistrado de grado expresó: “… resulta de manifiesto contenido federal la materia sobre la cual versan las actuaciones ‘General Motors de Argentina SRL c/ GCBA s/ proceso de conocimiento’ Expediente nº 63.670/2017. Considero que el eje central del planteo formulado radica en desentrañar el sentido y alcance de la denominada ‘cláusula comercial’ (art. 75 inc. 13 CN) debido a que la acción está enderezada a dilucidar si la actividad de la autoridad local interfiere en el ámbito que le es propio a la Nación con relación a la regulación del comercio internacional (art. 75 inc. 13 y 126 CN) y apreciar si existe la alegada ilegitimidad” (fs. 36). Y agregó: “Por lo expuesto no cabe más que concluir que corresponde a la justicia federal entender en esos actuados por aplicación del principio de supremacía del art. 31 de la Constitución Nacional (Fallos: 327:1211) al haberse puesto en tela de juicio la validez de normas locales por ser contrarias a la Constitución, al versar sobre la preservación de las órbitas de competencias entre las jurisdicciones locales y el Gobierno Federal que la Ley Fundamental confiere a este último (Fallos: 308:610; 313:127; 315:1479; 327:3883; 329:4478, entre otros)” (fs. 36 vuelta).

4. La decisión fue apelada por el GCBA (fs. 42 y fs. 54/72 vuelta). La Sala I de la Cámara de Apelaciones rechazó el recurso (fs. 79/83 vuelta). Para hacerlo consideró que el recurrente no había rebatido eficazmente los fundamentos expuestos en la sentencia de primera instancia y se había limitado a efectuar aseveraciones genéricas acerca de la autonomía de la Ciudad y la competencia de los tribunales locales. Agregó que la pretensión de la parte actora aparece estrictamente fundada en normas de carácter federal y que, “… más allá de que además se cuestionen normas y actos locales, lo medular del planteo efectuado en autos conduce necesariamente a desentrañar exclusivamente el sentido de la Constitución Nacional, principalmente, el alcance de los artículos 9, 10, 11, 16, 17 y 75 incisos 1 y 13 de la Constitución Nacional, y de las normas federales que regulan el comercio interjurisdiccional” (fs. 82). Finalmente, destacó que la Sala no desconoce la jurisprudencia sentada por este Tribunal Superior de Justicia en los expedientes nº 14318 “GCBA s/ inhibitoria s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” y nº 14278 “GCBA s/ inhibitoria s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencias fechadas el 19/12/17, mas consideró que “… los hechos planteados en la demanda interpuesta ante el fuero contencioso federal por la actora, General Motors Argentina SRL, resultan –como ya se señalara ut supra– sustancialmente análogos a los analizados por la Corte Suprema en los autos ‘Cervecería y Maltería Quilmes’, sin que se adviertan circunstancias que justifiquen un apartamiento de la decisión adoptada en dicha causa en materia de competencia” (fs. 83 vuelta).

5. En el recurso de inconstitucionalidad (fs. 88/101 vuelta), el GCBA: a) consideró que había sido vulnerado su derecho de defensa al no tratar la Cámara los fundamentos de su impugnación por considerarlos genéricos; b) entendió que la Sala advirtió la existencia en la demanda de un debate federal que no surge en forma prístina de la acción entablada; c) agregó que la sola existencia de disposiciones de carácter federal es insuficiente para determinar la competencia federal del fuero en el cual debe tramitar la acción; d) expresó que la sentencia viola la garantía de juez natural, al entender que la competencia es una herramienta procesal, y no una cuestión de orden público; e) alegó que el fallo vulnera la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; f) en cuanto a la cita del fallo “Cervecería Quilmes” de la CSJN, remarcó que, a diferencia de dicho precedente, en esta causa no se advierte un manifiesto contenido federal; finalmente g) afirmó que el tratamiento de las cuestiones federales que eventualmente formen parte de la discusión se halla garantizado por el recurso extraordinario federal ante la CSJN, de modo que no hay razones para sacar a la Ciudad de Buenos Aires de sus propios jueces.

6. La Cámara concedió el recurso de inconstitucionalidad por entender que la resolución cuestionada era equiparable a definitiva (en tanto sustrae definitivamente la causa de la jurisdicción local) y que el GCBA planteó un debate acerca del alcance de normas constitucionales (art. 18 CN: garantía de juez natural y art. 129 CN: autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), las cuales tienen relación directa e inmediata con la solución adoptada (fs. 104/105 vuelta).

7. En su dictamen, el Fiscal General Adjunto propició hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad, admitir la inhibitoria planteada y, en consecuencia, declarar la competencia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para conocer en los autos “General Motors de Argentina SRL c/ GCBA s/ Proceso de conocimiento” (fs. 112/114).


Fundamentos:

Los jueces Alicia E. C. Ruiz, Santiago Otamendi, Marcela De Langhe e Inés M. Weinberg dijeron:

1. El recurso de inconstitucionalidad del GCBA ha sido correctamente concedido.

2. Si bien las cuestiones de competencia por regla no resultan equiparables a sentencia definitiva a los efectos del recurso intentado, sí lo son cuando el pronunciamiento cuestionado implica el desprendimiento de la competencia local (conf. TSJ en: “GCBA s/ inhibitoria s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, expte. nº 14.629/17, resolución del 14 de agosto de 2019, entre otros).

3. En el caso, en cuanto es pertinente destacar, GMA promovió una acción declarativa de certeza contra el GCBA —ante la Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal— con el objeto de hacer cesar el estado de incertidumbre generado por la pretensión fiscal de gravar los ingresos derivados de la actividad de la empresa con las alícuotas superiores contenidas en el artículo 57 inc. 1 b) de la Ley Tarifaria nº 5.494 (vigente para el período 2016) y en el artículo 64 inc. 1 b) de la Ley Tarifaria nº 5.723 (vigente para el período 2017) por el hecho de no encontrarse radicado el establecimiento industrial en la Ciudad de Buenos Aires, lo que considera contrario a la Constitución Nacional (artículos 4, 8, 9, 10, 11, 16, 28, 31, 75 incisos 1, 10 y 13, y 126).
En el acápite de “antecedentes” del escrito de inicio de la acción, la firma hizo referencia a que su actividad principal es la fabricación de vehículos automotores, que cuenta con una planta industrial localizada en Alvear, provincia de Santa Fe, y que es contribuyente del ISIB bajo el régimen general del Convenio Multilateral a efectos de atribuir la materia imponible sujeta al gravamen entre las distintas jurisdicciones en las que se encuentra inscripta, entre ellas la CABA. Señaló que el 18 de agosto de 2017 el GCBA practicó una liquidación y le efectuó una intimación mediante la cual se le comunicó “la existencia de una diferencia en concepto de Impuesto sobre los Ingresos Brutos originada en la aplicación de una alícuota improcedente respecto de los períodos fiscales mencionados” —en alusión a 2016 (posiciones 09 a 12) y 2017 (posiciones 01 a 07)— y se la intimó a “rectificar las declaraciones juradas de los anticipos y períodos ya detallados, y a ingresar la diferencia en favor del Fisco, con más los intereses correspondientes”. Agregó que posteriormente, “fue notificada de la intimación y liquidación de diferencias de fecha 04/09/2017, a través de las Actas nº 03-00317946 y 03-00317947, donde se le requirió la conformidad de las diferencias determinadas por el inspector actuante, aplicando una alícuota del 4% sobre los ingresos brutos declarados por la actividad industrial de fabricación de vehículos automotores, en lugar de la tasa del 1% establecida en el art. 57 inc. 1.b) de la Ley Impositiva Nº 5.494 y artículo 64 inc. 1.b) de la Ley Impositiva Nº 5.723, aplicada por su mandante originalmente en sus declaraciones juradas” (fs. 126).

4. Es doctrina reiterada de la CSJN que a fin de determinar la competencia corresponde atender de modo principal a la exposición de los hechos que el actor formule en la demanda y después, y sólo en la medida en que se adecúe a ellos, al derecho que se invoca como fundamento de la pretensión (Fallos: 327:3701; 329:3522, entre muchos otros).
La demanda declarativa de certeza instada por GMA contra el GCBA, que tramita en el expediente nº 63.670/2017 del fuero Contencioso Administrativo Federal, está enderezada a cuestionar la validez de la pretensión fiscal de la CABA de aplicarle las alícuotas diferenciadas en el ISIB establecidas en los artículos 57 inc. 1 b) de la ley nº 5.494 y 64 inc. 1 b) de la ley nº 5.723, que son alícuotas más elevadas para los casos en los que el establecimiento industrial del contribuyente se encuentra fuera del territorio de la Ciudad de Buenos Aires.

5. Los términos en los que formuló su demanda la actora permiten advertir la falta de fundamentos de la decisión de la Sala I sobre las razones que a juicio de las camaristas abonarían la competencia federal, que el GCBA expone con corrección en los agravios del recurso de inconstitucionalidad.
En efecto, las magistradas sostuvieron que la petición de la actora en el expediente que tramita en el fuero federal se encuentra estrictamente sustentada en normas federales y que aquella demanda no había sido fundada en disposiciones ni en argumentos que exijan analizar la conformidad de la pretensión tributaria local con normas emanadas de autoridades de la CABA. A ello agregaron que el rechazo de la inhibitoria no tiene entidad suficiente para afectar la autonomía de la Ciudad, comprometer su status constitucional ni desconocer sus potestades tributarias.
Sin embargo, como se puede inferir de lo hasta aquí reseñado, el caso exige la interpretación de las reglas de derecho público de la CABA y de la pretensión de la accionada fundada en dichas normas. Es decir, deben considerarse y valorarse normas de la Legislatura local además de las reglas de derecho federal.
La determinación de la validez o invalidez de la pretensión del Fisco de la CABA exigirá la interpretación y aplicación conjunta de normas de carácter local y federal, por lo cual la jurisdicción de la Ciudad no queda desplazada. Ello así, sin perjuicio de la eventual intervención ulterior de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por la vía del recurso extraordinario federal (art. 14 de la ley nº 48).
En ese orden debe recordarse que es doctrina de la CSJN que se hallan excluidos de la jurisdicción federal aquellos procesos en los que se debatan cuestiones de índole local que lleven aparejada la necesidad de hacer mérito de ellas o que requieran para su solución la aplicación de normas de esa naturaleza o el examen o la revisión en sentido estricto de actos administrativos, legislativos o jurisdiccionales de las autoridades provinciales (Fallos: 319:2527; 321:2751; 322:617, 2023 y 2444; 330:1114, entre otros), porque el respeto del sistema federal exige que sean los magistrados locales los que intervengan en las causas en que se ventilen asuntos de esa naturaleza, sin perjuicio de que las cuestiones de índole federal que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario regulado por el art. 14 de la ley nº 48 (Fallos: 310:295 y 2841; 311:1470; 314:620 y 810; 318:2534 y 2551; 324:2069; 325:3070, entre muchos otros).

6. Como fue afirmado por este Tribunal —voto conjunto de los jueces Inés M. Weinberg, Alicia E. C. Ruiz, Santiago Otamendi y Marcela De Langhe— en la sentencia pronunciada el 14 de agosto de 2019 en los autos “GCBA s/ inhibitoria s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, expte. nº 14.629/17, debe añadirse a lo expuesto que el art. 129 de la Constitución Nacional consagra la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires al asignarle un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. A partir de esta directiva, el art. 6º de la Constitución local declara que las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional.
Ahora bien, tanto la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires —ley n° 7—, como el Código Contencioso Administrativo y Tributario local —ley n° 189—, concuerdan al establecer que la justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad entiende en todas aquellas cuestiones en las que una autoridad administrativa local sea parte. De esta forma, al momento de delimitar la competencia en materia tributaria el legislador local se inclina por adoptar un criterio subjetivo y no material, estableciendo expresamente el art. 48 de la ley nº 7 que la justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario entenderá en todas aquellas cuestiones en que la Ciudad sea parte cualquiera fuera su fundamento u origen, tanto en el ámbito del Derecho público como del Derecho privado. Y el artículo 2° del CCAyT repite —con una variante en cuanto al sujeto— el criterio mencionado. Así, al definir la competencia de los tribunales en lo contencioso administrativo les asigna el conocimiento y decisión de los asuntos en que una autoridad administrativa sea parte “cualquiera que sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado”.
El artículo 1º del CCAyT considera autoridades administrativas de la CABA a la administración pública centralizada, desconcentrada y descentralizada, los órganos legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires en ejercicio de la función administrativa y los entes públicos no estatales o privados en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por las leyes de la Ciudad de Buenos Aires.
Dado que la pretensión ejercida en la causa tiende a la determinación del alcance de ciertas disposiciones del ordenamiento local previamente interpretadas por una autoridad administrativa de ese orden, a requerimiento de un contribuyente que invoca la aplicación a su respecto de ciertas normas de derecho federal, se satisfacen las exigencias que el CCAyT establece sobre la autoridad administrativa (art. 1º) y sobre las causas contencioso administrativas (art. 2º) para consagrar la competencia de los juzgados del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

7. Por lo expuesto, de conformidad con lo dictaminado por el Fiscal General Adjunto, votamos por: a) hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad deducido por el GCBA y revocar la sentencia recurrida, b) hacer lugar a la inhibitoria planteada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y declarar la competencia del fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad para conocer en los autos “General Motors de Argentina SRL c/ GCBA s/ proceso de conocimiento”, expediente nº 63.670/2017 y c) devolver las actuaciones para que el juez de primera instancia dé cumplimiento a las medidas dispuestas por el art. 9° del CPCCN para radicar ante su estrado los autos principales, o para que la contienda de competencia (si el juez o la jueza federal ratificara su criterio) sea elevada a decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Así lo votamos.


El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. El recurso a estudio resulta infundado.

2. La Cámara rechazó la presente inhibitoria por entender que la materia del pleito cuya radicación ante los Tribunales locales el GCBA pretende es, en términos de la doctrina de la CSJN, “eminentemente” federal. Describió la pretensión en términos coincidentes con el modo en que lo hace el GCBA en el recurso a estudio. La Cámara y el GCBA relatan que la pretensión de la demanda declarativa instada en el fuero contencioso administrativo federal consiste en la declaración de inconstitucionalidad de los artículos del ordenamiento fiscal local que acordaban un tratamiento tributario más gravoso en el ISIB para aquellos contribuyentes cuya industria estuviera radicada fuera de la Ciudad. La Cámara relató que General Motors de Argentina SRL fundó la demanda exclusivamente en diversos artículos de la CN, en particular, aquellos que prohíben la existencia de aduanas interiores, como así el 75 inc. 13, que atribuye al Congreso la competencia para regular el comercio interjurisdiccional. Ese extremo tampoco viene discutido por el GCBA.

3. Los agravios del GCBA no se hacen cargo de las razones dadas por el a quo para resolver del modo en que lo ha hecho.
Primeramente, no muestra que para establecer los alcances o existencia del derecho invocado corresponda dirimir una interpretación del derecho local y/o común. Dice que la declaración de certeza tiene por objeto cuestionar la aplicación que el GCBA ha hecho de la ley, pero no indica que se hubiera solicitado la nulidad de actos locales. Sostiene, también, que está en debate la interpretación de la ley local, sin indicar cuál sería la interpretación en disputa. Incluso, su relato da cuenta de que lo cuestionado es la validez de esa ley, no su interpretación. Tampoco identifica cuál sería la relación jurídica cuyos alcances busca despejar la acción declarativa instada ante el fuero federal (a cuyo fin no basta indicar la actividad que la haría nacer a la luz de la norma general), ni dice que la acción, tal como fue instaurada, soslaye, en contra de lo que el art. 322 del CPCC y 277 del CCAyT prevén, un proceso local impugnatorio o de repetición.
Por lo demás, el GCBA sostiene que la competencia de la justicia de la Ciudad vendría dada por el art. 1 y 2 del CCAyT, atento las personas demandadas, el GCBA y la AGIP. Esa interpretación, llevada al extremo que el GCBA propone, ubica al texto local en oposición a la ley 48 y, en última instancia, contra la CN. En la postura del GCBA, no obstante estar una causa regida exclusivamente por “…la Constitución Nacional, las leyes que hayan sancionado y sancionare el Congreso y los Tratados públicos con naciones extranjeras” (cf. el art. 2 inc. 1 de la ley 48), ella sería de competencia local en el supuesto en que el GCBA fuera parte, en contra de lo que el parcialmente citado inciso 1 del artículo 2 de la ley 48 manda. Puesto en otros términos, el GCBA propone la adopción de una interpretación inconstitucional del CCAyT.

4. Lo dicho no supone un pronunciamiento acerca de cuál es el órgano jurisdiccional competente para entender en las actuaciones cuya tramitación el GCBA pretende traer ante la justicia de la Ciudad, tampoco que exista uno competente, y, menos aún, acerca de los derechos que a las partes asistan para solicitar la radicación de esas actuaciones ante otros Tribunales. Lo único que aquí se dice es que el GCBA no fundó mínimamente su recurso, a fin de demostrar la competencia de la justicia de la Ciudad para entender en las actuaciones que se indican en el punto 1 de este voto.

Por ello, voto por declarar inadmisible el recurso a estudio.


Por ello, de acuerdo con lo dictaminado por el Fiscal General Adjunto, por mayoría,

el Tribunal Superior de Justicia
resuelve:

1. Hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
2. Revocar la sentencia de fs. 79/83 vuelta, declarar la competencia del fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para conocer en los autos “General Motors de Argentina SRL c/ GCBA s/ Proceso de conocimiento”, expediente nº 63.670/2017 del registro del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal nº 8, y devolver las actuaciones para que el juez de primera instancia cumpla con lo dispuesto en el art. 9° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
3. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se devuelva al tribunal remitente.